我国办学体制改革及相关政策研究总报告(胡卫 上海市教育科学研究院)

课题名称：我国办学体制改革及相关政策研究

课题批准号：AFA010003

课题类别：国家重点课题

课题拨付经费：7万元

学科分类：教育经济与管理

课题鉴定时间： 2009年11月

课题负责人：胡卫上海市教育科学研究院

主要成员：何金辉、张继玺、朱利霞、谢锡美、

方建锋、王毅、刘耀明、吴华、姚霞、

总报告

序言

民办教育已经成为我国教育事业富有活力的新的生力军，关注民办教育已成为教育研究的一个新领域。然而，要想对中国民办教育有更加深入的研究，有必要从一个更加宽阔的视野去考察民办教育以及与之相伴生的一系列新的改革动向。这就是从办学体制改革角度看待民办教育以及许多其他办学形式的新探索。其实，办学体制改革是我国一直在努力探索的事业，改革的最主要目的就是要为我国这样一个人口大国寻找一条可以比较快捷、妥善解决教育重负的出路。每当教育面临新的形势时，办学体制改革就应运而起，只不过，办学体制改革的发展极大地受到了政治、经济体制改革的影响与制约。直到二十世纪90年代，我国确立了社会主义市场经济的发展道路，教育在整个国民经济、社会文化建设中的地位获得了新的界定，办学体制改革的探索才呈现出崭新的面貌，全国各地掀起了办学体制改革的热潮，以民办教育的大发展为代表，社会力量广泛参与各级各类学校举办为主要特征的办学体制改革爆发出极大的能量。

现时代的办学体制改革生机勃勃，革故鼎新的举措令人目不暇接。它对传统的教育管理体制、财务制度、学校治理结构、人事关系、家校关系、教育方式统统产生了深厚的影响。可以说在教育领域，办学体制改革是具有重塑中国教育形态作用的奠基性工程。同样，办学体制改革也具有无比的复杂性，在许多方面，人们的认识还不统一，从拒绝到接受到支持，思想观念在不同维度上交错纠缠，让人很难在短时间内理出个头绪。在这样一个关键的历史阶段，记录、反思今天的办学体制改革实践就显得十分必要。

本报告是教育科学“十五”规划国家重点课题“我国办学体制改革多元化及相关政策研究”众多研究成果基础上撰写而成。在报告中，集中了对办学体制改革的理论基础、办学类型、政策与法规，以及区域发展等方面的研究，力图涵括近年来我国办学体制改革的主要实践形式，分析办学体制改革实践的利弊得失，对办学体制改革诸多问题进行深入思考，就办学体制改革中的主要政策进行探讨。

回顾课题的研究过程，也可谓历尽辛劳。自2002年2月课题立项以来，课题组召开了四次大型的研讨会。2002年4月21日，课题组在上海就办学体制改革研究的现状与基础，可能的研究内容等作了研讨，启动了课题研究；2002年7月13日、14日课题组在广州召开研讨会，讨论了课题实施的组织工作，设立了理论与比较研究组、法律与政策研究组、现状

调查研究组、企业办学研究组、集团办学研究组、股份制办学研究组、公立学校转制研究组、中外合作办学研究组、文献组等分课题组。广州会议后，现状调研组历时近两个月，对全国8个省市（北京、天津、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南等）进行了大量的民办教育调研，采访民办学校共计108所，其中上海44所、北京10所、天津12所、江苏13所、浙江7所、福建8所、广东8所、海南6所。对民办学校的举办者、管理者、民办学校教师，以及省市级的民办教育官员进行了访谈。调研主要采用座谈方式：一般先听取对方介绍有关情况，然后调研者提问。每半天调研一所学校。现状调研组共编写了几十个民办学校个案和有关调研报告，为后续研究提供了鲜活材料。现状调研组还采用了问卷调查法，共设计了六类问卷，发放6000余份，遗憾的是问卷回收率仅33.2%。

2003年4月21日，在“非典”肆虐的时间，课题组毅然召开了成都会议。本次会议上，课题组根据前期研究，对办学体制改革研究重新做了定位，承认它首先是一个投资体制的问题，由投资体制多元化带来了政校关系、学校内部管理、产权与利益主体、监督评估、政策导向等一系列问题。对不同的办学形式应持客观态度，在提炼不同的经验形式基础上再进行讨论。研究的重点要放在每项办学体制形式的制度设计上，要全方位揭示某种办学体制改革的形式。2004年7月16日、17日课题组在上海（民办教育研究所）举行研讨活动。会议就课题研究成果要回答办学体制改革的哪些重大问题，哪些方面要取得重大突破，以及课题成果框架和形式进行了讨论。

在研究过程中我们深刻体会到，在办学体制改革实践本身还在不断演变的过程中，虽然探索不代表不要取得共识，多元也不代表不要作出正确的选择，但是面对如此复杂的改革，想简单地给现有的办学体制改革形式作出准确的判断是困难的。那么，本书将提供给读者的会是什么？就其主要方面而言，它试图回答这样几个问题。

第一，我国办学体制改革国际国内背景是什么？本书回答了我国办学体制改革是在社会转型时期，在由农业文明向工业文明、后工业文明转型，由计划向市场转型过程中，办学行为由过去国家包揽办学，转为政府与社会力量都可以办学，公共教育权力得到了重新分配和平衡。

第二，我国办学体制改革必须理顺的重要理论问题有哪些？这涉及诸如，中国办学体制改革的推动力与激励机制是什么，如何设置？市场和政府在办学体制改革中各自的作用是什么？教育产品属性对办学体制改革的影响是什么？民办学校的公益性与营利性如何清晰界定？民办学校的产权问题如何解决？民办学校应该采用什么样的治理结构？等等。

第三，办学体制改革实践中有哪些具体的办学体制形式？我国现阶段的办学体制改革实践形式多种多样，课题研究了股份制办学、公立中小学转制、集团办学、独立学院、民办高校、民工子弟学校、香港的直资学校等形式。

第四，办学体制改革的未来发展亟需什么样的对策建议？相关的对策建议包括地方立

法、管理模式、税收与财务管理、合理回报、法人财产权、民办学校教师地位等。

摘要

本报告回顾了我国办学体制改革的发展历程，对改革实践中发展出的各种办学形式，如个人办学、企业办学、股份制办学、教育集团办学、转制学校、名校办民校、独立学院、中外合作办学、流动人口子女学校等，进行了梳理，对改革进程中存在的问题进行了分析。指出办学体制改革实际上是对教育内涵和特性的重新认识和发展。通过对教育产品属性、公共教育权的构成、政府与市场、公平与效率、公益性与寻利性关系的分析，认为教育产品是可选择的与多元的，办学体制改革在“立”与“办”两个维度上的不同取舍，有非常宽泛的探索领域。在形式上，办学体制改革既是应对教育需求多样化，弥补政府投入不足，也是促进公民办教育竞争的重要手段，其本质是政府教育公共权力的重新分配与平衡。通过办学体制改革，使学校自主权得到增强，责任和利益相应增加，非政府力量的办学权得到认可，家长的教育权得到尊重。为此，办学体制改革必须尽快明确民办学校事业法人身份，落实民办学校法人财产权，完善民办学校财务制度，分类落实民办学校税收优惠政策，充分保障民办学校办学自主权，依法规范民办学校法人治理结构等。改革的关键在于政府部门，要完善政府决策制度，协调各有关部门的关系，充分鼓励、扶持各种社会自治性组织发挥作用。