我国办学体制改革及相关政策研究总报告(胡卫 上海市教育科学研究院)
课题名称：我国办学体制改革及相关政策研究
课题批准号：AFA010003
课题类别：国家重点课题
课题拨付经费：7万元
学科分类：教育经济与管理
课题鉴定时间： 2009年11月
课题负责人：胡卫上海市教育科学研究院
主要成员：何金辉、张继玺、朱利霞、谢锡美、
方建锋、王毅、刘耀明、吴华、姚霞、
总报告
序言
民办教育已经成为我国教育事业富有活力的新的生力军，关注民办教育已成为教育研究的一个新领域。然而，要想对中国民办教育有更加深入的研究，有必要从一个更加宽阔的视野去考察民办教育以及与之相伴生的一系列新的改革动向。这就是从办学体制改革角度看待民办教育以及许多其他办学形式的新探索。其实，办学体制改革是我国一直在努力探索的事业，改革的最主要目的就是要为我国这样一个人口大国寻找一条可以比较快捷、妥善解决教育重负的出路。每当教育面临新的形势时，办学体制改革就应运而起，只不过，办学体制改革的发展极大地受到了政治、经济体制改革的影响与制约。直到二十世纪90年代，我国确立了社会主义市场经济的发展道路，教育在整个国民经济、社会文化建设中的地位获得了新的界定，办学体制改革的探索才呈现出崭新的面貌，全国各地掀起了办学体制改革的热潮，以民办教育的大发展为代表，社会力量广泛参与各级各类学校举办为主要特征的办学体制改革爆发出极大的能量。
现时代的办学体制改革生机勃勃，革故鼎新的举措令人目不暇接。它对传统的教育管理体制、财务制度、学校治理结构、人事关系、家校关系、教育方式统统产生了深厚的影响。可以说在教育领域，办学体制改革是具有重塑中国教育形态作用的奠基性工程。同样，办学体制改革也具有无比的复杂性，在许多方面，人们的认识还不统一，从拒绝到接受到支持，思想观念在不同维度上交错纠缠，让人很难在短时间内理出个头绪。在这样一个关键的历史阶段，记录、反思今天的办学体制改革实践就显得十分必要。
本报告是教育科学“十五”规划国家重点课题“我国办学体制改革多元化及相关政策研究”众多研究成果基础上撰写而成。在报告中，集中了对办学体制改革的理论基础、办学类型、政策与法规，以及区域发展等方面的研究，力图涵括近年来我国办学体制改革的主要实践形式，分析办学体制改革实践的利弊得失，对办学体制改革诸多问题进行深入思考，就办学体制改革中的主要政策进行探讨。
回顾课题的研究过程，也可谓历尽辛劳。自2002年2月课题立项以来，课题组召开了四次大型的研讨会。2002年4月21日，课题组在上海就办学体制改革研究的现状与基础，可能的研究内容等作了研讨，启动了课题研究；2002年7月13日、14日课题组在广州召开研讨会，讨论了课题实施的组织工作，设立了理论与比较研究组、法律与政策研究组、现状
调查研究组、企业办学研究组、集团办学研究组、股份制办学研究组、公立学校转制研究组、中外合作办学研究组、文献组等分课题组。广州会议后，现状调研组历时近两个月，对全国8个省市（北京、天津、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南等）进行了大量的民办教育调研，采访民办学校共计108所，其中上海44所、北京10所、天津12所、江苏13所、浙江7所、福建8所、广东8所、海南6所。对民办学校的举办者、管理者、民办学校教师，以及省市级的民办教育官员进行了访谈。调研主要采用座谈方式：一般先听取对方介绍有关情况，然后调研者提问。每半天调研一所学校。现状调研组共编写了几十个民办学校个案和有关调研报告，为后续研究提供了鲜活材料。现状调研组还采用了问卷调查法，共设计了六类问卷，发放6000余份，遗憾的是问卷回收率仅33.2%。
2003年4月21日，在“非典”肆虐的时间，课题组毅然召开了成都会议。本次会议上，课题组根据前期研究，对办学体制改革研究重新做了定位，承认它首先是一个投资体制的问题，由投资体制多元化带来了政校关系、学校内部管理、产权与利益主体、监督评估、政策导向等一系列问题。对不同的办学形式应持客观态度，在提炼不同的经验形式基础上再进行讨论。研究的重点要放在每项办学体制形式的制度设计上，要全方位揭示某种办学体制改革的形式。2004年7月16日、17日课题组在上海（民办教育研究所）举行研讨活动。会议就课题研究成果要回答办学体制改革的哪些重大问题，哪些方面要取得重大突破，以及课题成果框架和形式进行了讨论。
在研究过程中我们深刻体会到，在办学体制改革实践本身还在不断演变的过程中，虽然探索不代表不要取得共识，多元也不代表不要作出正确的选择，但是面对如此复杂的改革，想简单地给现有的办学体制改革形式作出准确的判断是困难的。那么，本书将提供给读者的会是什么？就其主要方面而言，它试图回答这样几个问题。
第一，我国办学体制改革国际国内背景是什么？本书回答了我国办学体制改革是在社会转型时期，在由农业文明向工业文明、后工业文明转型，由计划向市场转型过程中，办学行为由过去国家包揽办学，转为政府与社会力量都可以办学，公共教育权力得到了重新分配和平衡。
第二，我国办学体制改革必须理顺的重要理论问题有哪些？这涉及诸如，中国办学体制改革的推动力与激励机制是什么，如何设置？市场和政府在办学体制改革中各自的作用是什么？教育产品属性对办学体制改革的影响是什么？民办学校的公益性与营利性如何清晰界定？民办学校的产权问题如何解决？民办学校应该采用什么样的治理结构？等等。
第三，办学体制改革实践中有哪些具体的办学体制形式？我国现阶段的办学体制改革实践形式多种多样，课题研究了股份制办学、公立中小学转制、集团办学、独立学院、民办高校、民工子弟学校、香港的直资学校等形式。
第四，办学体制改革的未来发展亟需什么样的对策建议？相关的对策建议包括地方立
法、管理模式、税收与财务管理、合理回报、法人财产权、民办学校教师地位等。
摘要
本报告回顾了我国办学体制改革的发展历程，对改革实践中发展出的各种办学形式，如个人办学、企业办学、股份制办学、教育集团办学、转制学校、名校办民校、独立学院、中外合作办学、流动人口子女学校等，进行了梳理，对改革进程中存在的问题进行了分析。指出办学体制改革实际上是对教育内涵和特性的重新认识和发展。通过对教育产品属性、公共教育权的构成、政府与市场、公平与效率、公益性与寻利性关系的分析，认为教育产品是可选择的与多元的，办学体制改革在“立”与“办”两个维度上的不同取舍，有非常宽泛的探索领域。在形式上，办学体制改革既是应对教育需求多样化，弥补政府投入不足，也是促进公民办教育竞争的重要手段，其本质是政府教育公共权力的重新分配与平衡。通过办学体制改革，使学校自主权得到增强，责任和利益相应增加，非政府力量的办学权得到认可，家长的教育权得到尊重。为此，办学体制改革必须尽快明确民办学校事业法人身份，落实民办学校法人财产权，完善民办学校财务制度，分类落实民办学校税收优惠政策，充分保障民办学校办学自主权，依法规范民办学校法人治理结构等。改革的关键在于政府部门，要完善政府决策制度，协调各有关部门的关系，充分鼓励、扶持各种社会自治性组织发挥作用。
内容结构图
总报告专题报告*
我国办学体制改革及相关政策研究报告
*见本课题成果专著《办学体制改革：多元化的教育诉求》中第二、三、四五部分。
一、办学体制改革缘起与发展
办学体制是一个国家对设置其教育机构的主要制度安排，规定教育机构可以由哪些组织或个人（即办学的主体）来举办，各类主体有资格举办或参与举办哪一级哪一类的教育机构。办学体制改革是对现有的教育机构设置制度进行调整，使之更加符合社会发展的需要。办学体制改革在中国现时代有特定的内涵，它主要是指对学校的举办方式进行制度创新。具体而言，就是通过激发与教育相关的行为主体参与办学和投资办学的积极性，改变原有的教育管理模式，开发、重组已有和潜在的教育资源，形成新的教育机制，催生学校发展的内源性动力，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。
（一）办学体制改革的缘起
改革开放以来，我国民办教育和公办学校办学体制改革的兴起和发展，大致基于以下背景：
1．长期以来形成的政府单一办学体制带来的弊端越来越明显。
我国处于社会主义初级阶段，承担着世界上最大规模的教育，面临着穷国办大教育的现实状况。长期以来形成的政府单一办学体制带来的弊端越来越明显。
从教育经费的筹集来看，由于各级政府的财政性公共教育经费严重不足，教育供需矛盾突出，紧缺的教育经费既要用于义务教育，又要分摊在非义务教育上。尤其是改革开放以后，整个社会呈现百废待兴的局面，政府对教育的投入往往是捉襟见肘。许多地方的教育经费只够发教师的工资，有些地方甚至连教师工资都拖欠。
就学校内部而言，在政府单一的办学体制下，学校教师由组织统一分配，经费由财政划拨，生源由计划安排，学校办学缺乏内外部的竞争和压力，校长没有办学自主权，也没有改革创新的积极性。办学体制的僵化导致整个教育体系缺乏办学活力，学校缺少求发展、争创新的动力机制。
要增加教育投入，补充教育经费不足，增强学校办学活力，就必须改变过去由政府包揽的办学体制，通过改革办学体制，推动管理体制改革，调动社会各方面的办学积极性，促进社会主义教育事业繁荣发展。
2．社会对教育多样化、多规格的需求以及教育的个人收益的增加，成为办学体制改革的推动力之一。
中国经济的高速增长，不仅改善了人们的物质生活水平，也提高了人们对文化教育的追求，社会各界对教育的不同需求空前高涨。有关调查表明，在近几年家庭消费中，教育是增长最快的消费。国民高涨的教育需求，必然要求有一个更广阔的教育发展的体制空间。但现有公办学校的“教育供给”难以满足社会和家庭对教育的多样化、多规格需求。我国每年有近700万初中毕业生不能进入高中阶段学习，有200多万高中毕业生不能进入大学阶段学习，升学压力相当大。解决问题的主要途径就是要大力发展教育事业，在发展公办教育的同时，也要发挥民办教育的作用，增加教育供给方式，增加全民受教育的机会，扩大教育民主，保证国民受教育的权利。
另外，在社会对教育需求多样化的同时，教育和个人收益的关系越来越密切。一些实证
研究结果表明，个人受教育水平与其就业、收入、社会地位密切相关，教育的个人收益率随时间的延长而不断地提高。由于教育在个人发展中的重要作用，越来越多的人都希望自己的子女能够接受较高层次的教育。接受高质量的文化教育已渐渐成为普通家庭的自主消费观念和行为。
与上述要求相矛盾的是，在计划体制下有限的基础教育水平只能缓慢地提高，教育领域的供需矛盾，把教育体制推到了改革的前台。体制的格局不变，机制、师资和投资的局面就难以动弹。这就是近年来办学体制改革发生和发展的必然原因。
3．经济体制改革的不断深化和国民经济的迅猛发展，对教育提出新的挑战，促使办学体制进行改革。
党的十一届三中全会以后，中国政府进行经济体制改革，允许多种经济成分共同发展，有力地促进了我国经济的蓬勃兴起。尤其是1992年党的十四大确立了社会主义市场经济的改革目标以后，经济主体呈现包括政府、企业、自然人的多元化；资源的配置方式也发生了变化，由原来的政府配置逐渐变为在政府宏观调控下，由市场发挥基础性调节作用。党的十六届三中全会做出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体的多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。2004年3月14日通过的《宪法修正案》及新的《宪法》中明确规定：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济发展”；“公民的合法的私有财产不受侵犯”。
经济体制上的变革和社会主义市场经济的兴起，为我国教育体制改革提供了必要的物质基础，同时又对教育提出了新的挑战。原有计划经济条件下形成的国家包揽教育的体制，显然已经不适应新的经济形势了。办学体制和管理体制应如何适应并促进社会主义市场经济体制的确立和发展，成为教育改革与发展的重大主题。在新形势下，经济体制改革在教育领域中的重要表现，就是要求办学主体的多元化，不同经济主体都可利用自己的资源发展教育事业。无疑，这将吸引更多的社会资金进入教育领域尤其是民办教育领域。因此，从某种意义上而言，我国改革开放以来的办学体制改革是计划经济体制向市场经济体制转轨的产物。
（二）办学体制改革的历程回顾
20世纪80年代以来，我国办学体制改革在实践层面和法规政策层面不断稳步推进。值得注意的是，民办教育的兴起和发展一直是办学体制改革中最具活力、最有影响的形式，成为办学体制改革的重要标志之一。概括起来，我国办学体制改革历程主要有三个阶段。
1．第一阶段：允许、鼓励社会力量办学（20世纪80年代—1991年）。
实际上，早在政府颁布制定有关办学体制改革的政策文件之前，各地就已经悄然在进行办学体制改革的探索了。比较有影响的是70年代末湖南省桃江县利用农民群众的力量举办中小学，解决农村人口的入学难问题，可以说是办学体制改革的发端，但是没有形成规模和影响。
1982年修订的《中华人民共和国宪法》规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（下文简称《决定》）虽然没有就办学体制改革问题作出专门论述，但指出：“要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学。”在关于基础教育管理体制改革和发展职业技术教育问题上，也明确提出要“鼓励、指导”社会力量办学，要调动社会力量办学的积极性。《决定》还明确指出，“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”，“基础教育管理权属于地方。除大政方针和宏观规划由中央决定
外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方”，并规定划分地方各级政府的职责权限由省、自治区和直辖市决定。此外，《决定》还明确提出，“学校逐步实行校长负责制”。
此后出台的一系列关于教育的法律、法规，都贯彻了这种思想。包括1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》也明确规定：“国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量，在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求，举办本法规定的各类学校。”
在这种政策背景下，各种社会力量举办的学校不断出现。基层组织办学，北京市得风气之先。到1984年，北京各类基层举办的学校的在校学员多达10万人。1991年底，全国民办高等学校及民办高等教育机构数量达450余所。
总体来看，这一时期社会力量举办的学校还是属于助学性的民办高等教育以及各种职业技能培训和文化补习教育，均为非学历教育，并没有进入学历教育和各级普通教育领域。就教育管理体制而言，一些地方在劳动人事、财政、经委、建委、政法和教育部门的通力合作下，根据实际情况出台了相关方案、条例和法规，创造了一些“分级办学、分级管理”的模式。如上海实行市和区（县）“两级政府、两级管理、区县为主”的管理体制。
总之，这一阶段的相关政策和实践探索，已经在教育体制改革上打破过去的僵化局面，但是其改革的方向、目标是什么，依然没有清晰的认识。
2．第二阶段：建立以政府办学为主、社会各界共同办学的体制（1992—1998年）。
1992年初邓小平南巡讲话后，以建立社会主义市场经济体制为重要标志，我国改革开放的步伐进一步加大，以办学体制改革为重要内容的教育体制改革不断推进。1992年，《全国教育事业十年规划和“八五”计划要点》中提出：“为满足社会日益增长的需求，要逐步建立以政府办学为主的社会各界共同办学体制，这种体制大体设想为：学前教育以社会各界办学为主；中小学教育以地方政府办学为主；职业技术教育和成人教育，除部分骨干学校由政府办学外，在当地政府统筹、支持下，城市主要由行业、企业、事业单位办学和各方面联合办学，农村由多方集资办学；高等教育以中央和省、自治区、直辖市两级政府办学。”随后，1993年初，中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》就办学体制改革问题做出了系统规划，即“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。在现阶段，基础教育应以地方办学为主；高等教育要逐步形成以中央、省（自治区、直辖市）两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局；职业技术教育和成人教育主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学。”并首次明确了国家对社会力量办学的“十六字”发展方针——积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理。特别是1997年7月国务院颁发的《社会力量办学条例》，是国家第一次以行政法规的形式集中、系统、全面地把多年来国家有关办学体制改革和民办教育政策、方针作了明确的阐释和规定，包括社会力量办学的原则、条件和标准、课程设置及监督管理体制等内容。这是我国办学体制改革和民办教育事业发展中的一项重大举措。
从20世纪80年代允许社会力量举办民办学校，到90年代鼓励民办学校发展并将其纳入政府议事日程甚至法规之中，意味着民办学校的地位有了一定的提高，政府包揽办学的体制开始被打破。
就实践领域而言，办学体制改革冲破了非学历教育的界限，开始进入各级各类学历教育，国家先后批准了一批具有颁发学历文凭资格的民办高校。这一时期，全国各地兴起了社会力量举办教育的热潮，民办教育机构数量和规模都有较快发展。据有关数据统计，仅1996年，全国民办教育机构总计29173所，其中幼儿园24466所，小学1453所，普通中等学校2035所，高等教育机构1219所。
需要指出的是，办学体制改革表现出明显的区域特征，主要形成了四种典型的办学体制
改革模式：一是北京、上海等地的民办公助模式，其特点是由个人或团体出面承办，部分经费、条件由教育等部门予以资助。这类学校一般办学质量、学校声誉较好，面向工薪阶层，生源比较充裕，具有较强的市场竞争力和生命力。二是珠江三角洲的教育储备金模式。这是为满足千百万富裕起来的群众对教育的需求，采取让家长出钱作为学校基金、学生毕业（或中途离校）时，学校将储蓄金如数退还，不支付利息的一种模式。三是温州地区的拾遗补缺模式，即多门类、多渠道、多主体的办学模式。四是中西部老少边穷地区的扶贫教育模式，其特征为因地制宜、因陋就简，帮助失学青少年复学，弥补农村义务教育不足。
此外，办学体制改革还直接深入到了公办学校。1994年，国务院发布《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》中明确提出，可以实行“民办公助”、“公办民助”形式。随后的几年，在上海、北京、天津等地出现了一批公办学校实行办学体制改革的“转制”学校，公办学校“转制”改革又成为办学体制改革的热门话题。利用民办学校在体制和机制上的优势，推动公立学校改革，这也是全面启动中国教育改革的重要步骤。
这一阶段是中国办学体制改革全面探索的时期，也是教育问题丛生的时期：一些民办学校的教育质量难以保证，少数学校以追求利润为主而忽视了教育的公益性；对公办转制学校存在种种争议等等。从政府到举办者，其行为亟待进一步规范和调整。
3．第三阶段，在“共同办学”的基础上，明确以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的思想（1999—至今）。
虽然早在1996年发布的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》中就提出了“公立学校和民办学校共同发展”的思想，但是“共同发展”真正引起大家关注，是在1999年初国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出“今后3-5年，基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制”之后。这进一步肯定了民办教育的地位，表明了办学体制改革深入推进。6月，中共中央国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中再一次强调了要“进一步解放思想、转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局。凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验。”
2002年12月《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《促进法》）正式颁布并于次年9月开始实行，这是我国第一部关于民办教育的专门法规。与以往法律法规相比，有了很大突破，如允许出资人从办学结余中取得合理回报；民办学校享受国家规定的税收优惠政策；侵犯民办学校合法办学权益将被追究法律责任等等。可以说，《促进法》是中国民办教育走上规范发展道路的里程碑，标志着我国办学体制改革进入了一个依法规范与调整的新时期，预示办学体制正朝着公办学校与民办学校同台竞技、共同发展的格局迈进。
随着民办学校与公办学校“共同发展”地位的确立和对进行多种办学形式探索的肯定，办学体制改革的探索进一步加快和深化，许多地方都在制定出台关于推动社会力量办学的鼓励扶持政策，民办教育得到快速发展，同时呈现多元化的发展模式。据相关统计资料显示，2004年各级各类民办教育在校生达到1769万人，其中民办普通高校和普通高校试办的独立学院在校生达到134.5万人，占普通高校在校生的比例由1.3%提高到了10%以上。从办学体制上来说，包括纯粹民办、民办公助、引进外资办学等，还有公立转制的学校，另外举办教育的主体、出资性质、出资方式、运作模式等也都呈现多样化的特点。我国办学体制改革初步形成了公办和民办教育共同发展的格局。
以上简要回顾可以看出，改革开放以来，我国办学体制改革取得了很大进展并积累了一些成功的经验，这对建立以政府办学为主和社会各界参与办学相结合的办学体制，进一步完善基础教育管理体制，转换学校内部管理机制，促进民间办学，增加全社会对教育的投入，
满足人民群众对教育的需求，加快改变薄弱学校面貌都起到了积极作用。但是，要清醒地看到，办学体制改革将是一项长期任务。在改革起步阶段，一些地方在办学体制改革的思路和实践方面，由于种种原因，出现了不少问题。如果任由这些问题长期存在和发展，势必影响到改革的进展。目前的关键是各级政府和教育行政部门要从实际出发，对这些问题及时加以正确引导和规范办学。唯其如此，我国办学体制改革才能伴随着经济体制改革发展不断走向深入，逐步趋向系统化和可操作化。
（三）办学体制改革的实践形态
我国办学体制改革的实践中涌现出了许多不同教育模式和型态，举例如下：
1．个人办学。
个人办学是指由自然人出面举办学校，至少在名义上举办者为自然人。他不仅兴建学校，还招聘校长和教师，承担了学校中的许多管理工作。举办者也可以组织学校董事会作为学校校长之上的管理机构，但是仍旧属于个人办学。
个人办学这种办学形式看似简单，实际上有许多复杂情况。由多个个体共同出资举办，但是委托某个人来全权管理的办学形式，在其他出资人不介入学校运营的情况下，也可以称为个人办学。一些个人办学在建校过程中，还得到某些社会团体的资助，如果这些社会团体也不介入学校的具体运营，也还是属于个人办学。也有一些学校担心家长对个人所办学校的财力和质量有所怀疑，因而先成立投资公司，再由公司出面举办学校。这类学校对外宣称是公司办学，但论其实质，仍是个人办学。如某民办中学即由私人合资的××教育投资公司主办，由于对学校产权心存疑虑，公司将学校硬件归为己有，学校则属租赁办学。同时，学生所交学费近40％纳入公司名下，公司之下又成立负责学校后勤的子公司，举办者的收益蕴含其中。
个人办学与个人捐资助学显著不同。如果在学校开办之初个人捐资帮助学校建设校园、引进设备、聘任教师，即使学校与个人签定捐赠协定，对所捐资产的数额、用途和管理方法等都有明确的规定，只要个人不诉求对所捐资产的所有权，都不属于这里所说的个人办学范畴。
就管理而言，个人办学既有正规也有不正规，其不正规者，容易出现家族管理现象，举办者（往往就是董事长）与校长关系微妙，学校易受到举办者个人品质的影响。就风险而言，个人办学独立承担办学风险，看似大于其他办学形式，但是个人办学多量力而为，且为学校发展殚精竭虑。就学校发展形式而言，个人办学一般依靠学校收取学费滚动发展。
2．企业办学。
企业办学是企业作为法人组织举办学校，企业经营活动与学校无直接关系，纯粹以资金投入举办学校。如果企业或因建校而设，或主要经营学校，则不称为企业办学，都另有称呼，前者在个人办学或其他形式的办学中都有，后者称为教育集团。
在私营企业所办学校中，特别在以个人为主要投资者的小型私营企业中，由于投资者个人掌权的现象很多，这类办学方式与个人办学存在诸多相似之处，它往往兼有个人办学的一些特征，如学校的经营和管理基本上以投资人的意志为主，校长听命于董事长。说它是介于企业办学和个人办学之间的中间形式也无妨。如果私营企业规模较大，或企业主对其举办的学校能够任其独立发展，企业和学校之间的关系相对宽松、融洽。
说到企业办学不得不提及房地产公司办学。房地产公司因财力雄厚，出于房地产经营策略的考虑（可以通过举办优质学校提高房产价格或招揽顾客），举办学校的不在少数。房地产公司举办学校多一次性投入巨大，学校硬件更是不同凡响，学校运行经费充足。但是也有例外，因为投入巨大，其回收成本的难度也随之增加，因为高成本势必导致高收费，高收费
引发招生困难，学校难以短时间内摆脱窘境。
企业办学都是以法人资格举办学校，企业一般会委托自己的代表担任董事会成员，对学校的财务管理进行严格控制，企业管理层对学校直接干预的极少，除非私营企业。学校因为企业的资金投入前期发展相对比较顺利，依靠企业投入和自身积累而发展，学校可以在短时间内上规模上档次，运行期间风险相对较少。
3．股份制办学。
股份制办学首先是指一种举办资金的筹措方式，是指两个或两个以上的出资人（自然人或法人）根据出资协议以资金或其他生产要素投入学校的建设或运营中。参照经济领域里股份制企业的说法，称为股份制办学。除了原始股东外，还可以在原始法人股的基础上向社会筹集股金，所筹股金如果超过一定数额，也可以加入董事会。在闲散资金比较充足的地区，这种筹集方式往往能够获得大量的资金进入教育领域；股份制的资金筹措完成后，有的直接举办学校，也有先成立股份制公司，再由公司举办学校，并对学校的运作方式进行管理，所以股份制办学其次的含义就是一种管理运作模式。如果由多个投资人直接举办学校，它与独资办学的差别仅在于由独资变为多人出资，实际是合作办学。如果出资人先行成立股份制公司，再由股份制公司投资设立学校法人，从这个角度来看，它又类似企业办学，只不过这个企业因办学而成立。有学者称直接举办学校的股份合作为“股份制合作办学”，称先成立教育股份公司的股份合作为“教育股份制”。其实，股份制办学就是出资人是按照股份合作形式共同出资办学，实践中的操作方式不同，在理论上都可以归结为一类。
股份制办学与个人办学及企业办学最明显的不同之处在于，股份制办学是多元投资主体共同参与举办学校。股份制办学，一般由主要股东成立股份制学校的董事会，董事会对入股的社会资金有使用权，股东根据股份配额分配股息同时承担相应的风险，但是不可以分红，股金随学校运作增长后，其积累用于学校投入。之所以采用股份制，主要还是因为股东对资金的赢利或最后的资金分割有期待，这就给股份制如何处理资金的所有权和管理权带来了难题，虽然对资金的管理权暂时让度，但是所有权仍旧保留。股息的产生办法一般都是董事会自定，股息从何而来，只能是学费收入，这就给资金的运作带来隐患。有人说，股份制办学降低了学校的风险，其实，股份制是降低其中单个股东的风险，于学校而言，股份制办学并非没有风险，学校的风险主要不是金融风险，而是办学风险，比如管理不善、招生不足、安全事故等都是学校的办学风险，这些不会因为采用股份制而有所减少。
4．教育集团办学。
教育集团办学是指以办学为主要经营活动的企业举办学校，一般来说，这类企业除了办学之外没有其他经营活动。教育集团多数拥有两所或两所以上的学校，教育集团是学校的上层管理机构，学校与教育集团的关系实际也是学校与董事会的关系，不过，这个董事会同时管理多所学校，董事会与学校由一般的一一对应关系转变为一对多的关系。因此，教育集团成为专业的学校管理和经营机构。
教育集团下属学校之间一般是各个学校独立核算、独立运营，但是共享集团品牌和管理资源。教育集团和下属学校究竟孰为主体，难以一概而论，关键看集团管理权力的多少，如果集团管理权力少，学校的独立性就强，教育集团就简化成为一个董事会，如果集团管理权力多，教育集团就越来越复杂，学校丧失其实体性，学校连自己的独立财务都可以不必拥有。在实践中，虽然统称教育集团，但是教育集团之间各不相同。
“教育集团”这个名词出现之后，出现一些似是而非的教育集团，其一是以一所公办重点学校为核心，联合其他学校（民办或公办）组成教育集团。由重点学校向其他学校输出管理、师资和教学，有时也给予一些经费上的帮助。集团内的学校相互之间结合成发展共同体，相互联系比较松散，学校运作的核心――财务是独立的。由于这样的教育集团没有法人资格，
故有名而无实。
其二，有的地方政府借鉴教育集团的管理模式，将区域内的转制学校或民办学校组成教育集团，对学校中的国有资产进行管理，为学校有偿提供中介服务和后勤服务。各校之间也是相互独立。政府通过组建这样的教育集团直接参与办学，不利于政府职能的转变和“管、办、评分离”的原则，也与真正的教育集团的运营相去甚远。
5．转制学校。
转制学校其正式的名称是“公办中小学办学体制改革试点学校”。其主要特征是对公办学校进行体制上的改革创新，使学校拥有更多的自主权，实际上它借鉴了民办学校的运营方式。其改变的只是运行机制而非举办者。其具体操作是，地方政府将公办学校转给社会组织和个人承办，政府停止或部分停止提供学校事业费和日常运作经费，由学校自筹资金，学校或吸引社会投资，或利用学费收入获得学校运行经费。但是转制学校的资产仍旧归国家所有，学校教师编制身份也保留不变。承办者可以是企事业组织（不包括公办中小学）、社会团体和个人。实际上政府把公办学校转给个人承办不在少数，而且常常直接任命有管理经验的校长作为承办者。政府为了转制学校顺利过渡，往往在转制初期3到5年内继续提供教育经费。转制学校可以跨区域招生，享有较大的招生自主权。一些转制学校也吸纳了社会资金，不过一般属捐赠性质，不求回报，与股份制办学不同。转制学校也有设立学校董事会，但是董事会多数不具有重大决策的权力。
在对什么样的学校进行转制试点上，各地做法多样。有的地方坚持薄弱学校或新建学校进行转制，希望利用转制来提升办学质量和积聚优质教育资源。有的地方坚持对品牌学校进行转制，认为这样便于学校在市场中的生存和发展。
转制学校一度被认为是“假民办”，造成了与民办学校的不公平竞争的局面，原因在于其产生过程往往由地方政府操纵，没有严格的审批程序，承办者的选择没有向社会公开招标，承办协议过于模糊；转制学校在按民办学校运行机制运行时，又在某些方面保留公办学校的待遇，这就引起民办学校不满。近来，政府部门明确称转制学校仍旧属于公办学校，以杜绝“假民办”的现象。但是，老问题依旧存在，转制学校究竟转的什么制？转制学校将转向何方？
从办学体制改革的角度来看，转制学校实际是公办学校试图走出一条办学体制改革道路的尝试，公众对其国有资产流失和转制程序的质疑或许只是个表层问题，随着规范水平的提高也许可以避免，但是如何避免在制度上引发不公平竞争则是问题的关键。
6．名校办民校。
我国《民办教育促进法》颁布后，对于公办学校能否举办民办学校成为一个争论的热点。按照《民办教育促进法》第二条，“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法”。公办中小学如果利用非国家财政性经费举办民办学校，似乎没有违背法律规定。在我国，许多公办名校中，有的自有资金相当充足，自己投资举办民办学校的，也不在少数；有的仅凭一块响当当的金字招牌足以吸引到财力雄厚的合作者。如北京市海淀区某知名小学与另外一所小学签定协议，允许后者在招生、广告宣传中使用本校分校的名称，而使用者向该校每年支付50万元的合作办学经费。
名校办民校能否作为一种办学体制改革的形式值得怀疑。首先，公办中小学是国家财政投资举办的教育机构，其职责就是面向每一位学生，追求有质量的教育公平。用国有资源办民办学校模糊了公民办学校之间的法律分际，导致了办学的不公平竞争，造成了国有资源的流失，滋生了教育的腐败。再者，利用公办中小学校名或声誉进行合作办学，或办分校，也是对国有资源滥用，谋取私利的表现。因为公办学校的校名和声誉也是国家教育资源的附属
物，学校管理者无权支配。第三，允许名校办民校必然带来公办学校盲目跟风，导致教育秩序的混乱，犹如公办学校破墙开店，得小失大。因此，名校办民校不见得是一种可以值得尝试的办学形式。
7．独立学院。
独立学院是指公办本科院校按照教育部的若干要求，和社会力量相结合设立的本科层次的二级学院。所谓“若干要求”是指具有独立的校园和基本办学设施；实施相对独立的教学组织和管理；独立招生；独立颁发学历证书；独立进行财务核算；具有独立法人资格；能独立承担民事责任。独立学院不同于一般的民办高校，它是公办高校和社会力量联合举办、共同拥有。其联合方式是公办高校提供教学和管理资源，社会力量提供资金，由于独立学院必须具有独立校园和基本设施，所以，独立学院的建设基本依靠社会力量。独立学院的管理方式由合作方共同协商，关键是看双方合作的形式。独立学院与一般民办高校相同的地方是独立学院也采用民办体制，即招生自主、按成本收费、自主聘任教职工等。
独立学院是20世纪90年代我国高等教育扩招后产生的高等教育办学形式。由于高校扩招，许多公办高校举办国有民办的二级学院，但是二级学院中存在许多“校中校”等不良现象，导致国有资产的流失和公办高校办学秩序的失范，故2003年4月教育部颁布《关于规范并加强普通高等学校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，强调二级学院要成为真正的独立学院。
独立学院是高等教育领域里的办学体制创新形式，其遭遇的质疑则与转制学校颇有类似。
8．中外合作办学。
“中外合作办学”在现有的语境下，其内涵是指中国学校与国（海）外合作方合作，以引进外方课程、师资、教育设备以及教学管理等项目，其中的所谓“办学”实指教育教学和管理实务，不涉及学校举办和经营含义。《中华人民共和国中外合作办学条例》中所称“外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构”，明确是指举办学校，但是所举办的教育机构不一定是新建的独立的教育机构，而是现有教育机构的发展和延续，因为中方合作者已经是一个教育机构，这也可以从实践中得到证明，因此“中外合作办学”主旨在“中外合作”，而非“举办”。
作为办学体制来理解的“中外合作办学”，它是指国外的机构或个人在中国参与举办或经营教育机构。由此看来，条例中的含义又过于狭窄，仅允许教育机构合作举办。就实践来说，合作办学形式远远超出条例规定的范围，因为外国机构可以与国内的个人、社会团体、企事业单位等各种不同主体合作办学，合作双方都未必一定是教育机构。如果双方进行合作或合资举办学校，理应是中外合作办学。《中外合作办学条例》第十条称，“中外合作办学者（引者注：指中国教育机构）可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学投入”，显然这符合办学体制的含义，但是条例并未明确外方合作办学者的办学投入。
就实践来说，真正的中外合作办学其实很少。这里所说的真正的中外合作办学是指，除了引进国外先进的教育理念、课程开发与教材编定、学校管理、师资交流与发展外，中外合作双方应共同建设或管理学校，如浙江万里学院与英国诺丁汉大学合作的宁波诺丁汉大学，其与国内其他中外合作办学仅有课程合作模式大不相同。宁波诺丁汉大学其实是由宁波市人民政府主办，浙江万里学院与英国诺丁汉大学联办，具有独立法人资格，拥有独立校园，享有独立办学自主权，拥有独立的学制、独立的教学计划、独立的学费制度，开展独立的教学活动。1宁波诺丁汉大学实行理事会领导下的校长负责制，校长由诺丁汉大学监事担任，诺
1
https://www.360docs.net/doc/7f5943705.html,/second.asp?id=3&sid=0。
丁汉大学副校长出任执行校长，理事会主席由浙江万里教育集团董事长担任。在学校6亿元总投资中，浙江省政府投资5000万元，宁波市政府投入1亿元，其余部分由浙江万里学院承担。学校财政收支权由英国诺丁汉大学支配，一些大项目的资金投入，则由中英双方协调解决。
由于条例不允许中外合作办学举办实施义务教育和实施军事、警察、政治等特殊性质教育的机构，因此，中外合作办学主要在高等教育和职业教育领域。
9．流动人口子女学校
流动人口子女学校，又叫“流动儿童学校”、“农民工子弟学校”、“简易学校”等等，都是指在外来人口比较集中的大中城市，由举办者自发建立的以招收外来人口，特别是农民工子女为主的简便学校。流动人口子女学校最早出现在上世纪90年代初期，是伴随我国农村人口大量向城市流动的过程中产生的。早期的流动人口子女学校具有这几个特点：（1）自发性：流动人口子女学校绝大多数没有经过正规的申报、审批程序，不在当地教育主管部门的登记管理之列，由举办者在流动人口聚居区自发建立起来。（2）不规范性，流动人口子女学校没有完善的教育教学设备、甚至没有安全的校舍，在教师配备、课程开设、教学开展、学生管理等方面都不规范。（3）营利性，尽管流动人口子女学校以低廉的学费招收来自农民工家庭的子女，但其主要目的是为了营利。在媒体舆论的持续关注下，特别是在国务院办公厅转发教育部等部门《关于进一步做好进城务就业工农民子女义务教育工作的意见》和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等文件颁发以后，流动人口子女教育以及流动人口子女学校受到各界的更多关注。政府利用公办学校吸纳流动人口子女入学，也开始将流动人口子女学校纳入管治范围，流动人口子女学校逐步得到规范。流动人口子女学校这种办学现象也发生一些新的变化，随意举办流动人口子女学校的现象受到监控，那些极其简陋的流动人口子女学校被关闭；一些流出地政府为承担自己的义务教育责任，在流入地办比较正规的流动人口子女学校；当地政府把空置的校舍借给流动人口子女学校以改善办学条件；一些上规模的流动人口子女学校在政府整顿下，规范办学、完善管理，甚至被正式登记为民办学校。流动人口子女学校究竟属于什么性质的学校？能否属于民办学校？按照有关民办学校的标准，流动人口子女学校显然不符合，应该说，流动人口子女学校是我国社会转型过程中，基层民众自行解决流动人口子女入学问题而出现的特殊性质的学校。
从解决教育资源不足的角度来看，名校办民校、转制学校、独立学院、股份制办学实际上对开拓教育资源渠道是有积极作用的，但是人们对其合法性又存在质疑，这个矛盾是因为教育资源不足而整个教育又要高速发展所带来的。这四类有争议的办学体制改革形式的具体利弊需要结合一定的区域以及区域内的具体教育发展水平来判断，因此表现出区域性和历史性，对它们的态度也要因空间和时间的变化而有所不同。总的来说，以上8种办学体制改革实践形式，都是实践过程中的产物，它们有的未必是一种固定的体制，仍在探索过程当中，或许还会有很大的变化，其最终生命也未必经得起历史考验。但是它们都提供了办学体制改革的经验形式，注释了我国办学体制改革历程，为我国办学体制改革尝试了新的路径。今后还需要在实践中不断总结其中的经验和教训。
（四）办学体制改革的主要特点
我国办学体制改革是社会转型时期，教育体制内外各种力量交互作用的动态过程，在其起源、流变、发展的不同阶段都留下了时代的印记，表现出在主题、矛盾、手段、效果等方面的独特之处。
1．从解决“投资体制”问题，逐步转为解决“办学体制”问题。
纵观整个办学体制改革历程，可以发现，办学体制改革实际上是一个持续演进的发展过
程，改革的主题随着改革的深化而有所不同。办学体制改革首先是从“投资体制”改革开始的。上世纪70年代与80年代之交，我国教育发展面临的迫切问题是，由于国家对教育事业“包得过多”，政府对办学实体“统得过死”，政府没有足够财力投入教育事业，此时的教育改革呼唤实行多渠道、多种形式筹措教育经费，依靠社会力量办学。为此，政府发动民主党派、人民团体、社会组织、离退休干部和知识分子、集体经济单位和个人为发展教育事业贡献力量。因此，办学体制改革最初涉及主要就是“投资体制”问题。但是依靠社会力量向公办学校捐助办学实际上非常有限，并不能根本解决教育事业投入的不足。到90年代初，国家出台有关政策，提出了针对民办教育发展的“十六字方针”——“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”，强调要改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。这就把改革的主题拓展为了办学体制改革。此时，社会主义市场经济已经有所发展，社会经济活力明显增强，不同的社会力量积聚了一定的经济实力。围绕办学体制改革主题，大量的民办教育机构开始涌现。在非学历教育的带动下，办学体制改革相继突破学历教育、高等教育等既有障碍，并引起公办学校的改制热潮。民办学校以及相关改革探索使人们认识到，办学体制改革的内涵非常丰富，它包括了投融资渠道、公民受教育的保障、政府公共管理、现代学校制度、公民办学校同等法律地位等一系列内容。办学体制改革扩展了既有改革的范围，突破了前期改革局限，并把整个教育体制改革引向深入，形成了教育改革的新局面。面对未来，我们看到，办学体制改革将是一个持久的过程，我们很难说整个办学体制改革将在某个时间点完成。但是，办学体制改革正面临着矛盾转移的新趋势。
2．从弥补政府财政对教育投入不足，到满足人民群众对多样化教育选择的需要。
从办学体制改革的初衷来看，要解决的主要矛盾是政府财政对教育投入不足，不能满足广大人民群众对接受更多教育的要求。由于财政投入不足，义务教育普及率提高乏力，高中阶段教育入学考试竞争激烈，高等教育是只有少数人享有的精英教育，学前教育、职业教育和成人教育也难以满足群众需求。人民群众对各级教育的基本需求不能满足，成为社会经济发展的瓶颈之一。无疑，办学体制改革蓬勃开展为教育事业发展注入大量资金。仅从1999年到2004年的五年统计情况来看，民办教育机构数平均每年增长11.72%；在校学生数平均每年增长25.09%。“按2004年民办学校在校生数（不含非学历、非正规教育）和当年全国生均财政预算内外教育经费支出计算，共吸收社会资金至少在356亿元以上。这极大地缓解了政府财政压力。”1但是在我国进入小康社会后，城乡居民家庭对文化教育的需求快速提升，对高层次、高质量教育的需求呈现日益增长的态势，而现有的教育体系对教育消费的多样性准备不足。现有的人才培养模式和人才质量，不能适应多元社会的需求，过度的升学竞争和压力仍然存在，中小学的“应试教育”倾向，滞后的职业教育专业建设和市场适应性，僵化的高等教育等众多矛盾显现。教育矛盾就由学额不足转向优质教育资源短缺方面。另外，由于办学体制改革主要依赖民办学校的发展，它可以满足人民群众对教育的差异性教育需求，也大大地促进人民群众对教育的选择热情。办学体制改革所要解决的主要矛盾也随之发生新的转移。在新的历史时期，办学体制改革必须重新界定政府的公共职能，规范公共财政使用范围和分配结构；必须进一步明确选择性、差异性和竞争性教育领域的主要范围，以及不同领域的办学主体；探索不同体制的办学模式如何进行公平竞争、规范发展等。因此，也必须抛弃将办学体制改革定位于为补充国家财政不足的历史定位。
3．自下而上的探索和创新，促进了办学体制改革的多元化。
我国办学体制改革充分运用了来自社会基层的能量。自下而上的探索和创新，为办学体制改革贡献了资金、人才、物质，乃至更为宝贵的经验和教训。民间对参与办学体制改革的
1胡卫、唐晓杰主编：《教育研究新视野：1995—2005》，上海人民出版社2005年版，第229页。
动力和积极性是办学体制改革不断深入的直接原因。十几年来，民办学校的办学水平不断提高，办学行为逐步规范，涌现出一批优秀办学者和先进办学单位。这些办学者艰苦创业，努力拼搏，形成了一大批教育品牌，赢得了良好的办学声誉，有些民办学校的办学质量已经达到当地一流水平。他们的创业经验成为民办教育深化改革和持续发展的宝贵财富。办学体制改革十几年来，民间采用过多种投、融资方式，从储备金到股份制模式，从捐资办学到投资办学，从个人集资到企业投资，各种投融资方式在办学体制改革领域里试验、创新，尽管有的试验不成功，但都为办学体制改革的多元化进行了有益的尝试，为后人提供了经验和思考。民办学校大胆采用市场机制，激活了学校经营方式，后勤社会化、委托管理、连锁经营等使学校资源成为多源之水。我国办学体制改革之所以能够在较短时间内呈现多元化态势，主要就是因为来自社会基层的探索和创新，为办学体制改革注入了源源不断的活力。
4．政府对办学体制改革始终处于主导地位。
众所周知，我国办学体制改革是政府主导之下社会力量参与的改革。在办学体制改革初期，特别是民营经济力量还不强大的时候，政府起到了积极推动作用。政府的主导作用首先表现在，政府为办学体制改革提供了政策支持。从1997年颁布《社会力量办学条例》，到2004年颁布《民办教育促进法实施条例》，颁布实施了大量针对民办学校、公办学校转制、独立学院的政策文件，确立了对民办教育实行“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针，积极推动了办学体制改革过程的规范与发展。其次，就地方政府而言，从某种意义上说，许多地方的办学体制改革能否推进完全看当地政府对之采取何种态度。所以有人甚至把1978至今的民办教育发展阶段按照政府的态度进行分期，如1978年至1982年为观望阶段，1982年至1992年为认可阶段，1992年至今为鼓励阶段。1第三，政府对民办学校的直接推动方式往往是给民办学校提供闲置的教育资源，帮助民办学校解决教师编制问题，保障民办学校在教育教学上的公平待遇等等。一些地方政府对民办教育持鼓励态度，民办教育就发展得比较快，发展得比较成熟。
但是，不得不说的是，办学体制改革中的政府力量与市场力量交互影响，在一定的情况下，也有其消极性的一面，即政府力量有时干扰民办学校的自由竞争秩序。尤其是掌握着优质教育资源的政府直接介入民办学校的举办过程，就势必对纯粹的民办学校造成冲击。例如一些地方的公办学校大举参与举办民办学校，民办学校的发展空间被严重挤压；有些地方政府和教育职能部门借办学体制改革的名义，将公办名校翻牌为高收费的民办学校，严重损害人民群众享受公平优质教育的权利。凡此种种，不一而足。总之，公办学校采用民办学校的机制进行运行，已经成为我国办学体制改革的一个重要部分。
5．东、中、西部办学体制改革呈现明显的地域差异。
由于我国东、中、西部地区社会经济发展速度存在差距，办学体制改革也相应呈现出明显的地域差异。首先，在办学体制改革的进程上，东部地区较中西部地区先行一步。在东部地区，如北京、广东、浙江、江苏、上海、辽宁等省市，办学体制改革步伐相对较快，在储备金办学、股份制办学，公办学校转制等新的办学形式的探索方面走在全国前列，值得一提的是，由于东部地区集中了我国高等教育主力，民办高校也在东部地区比较集中，中西部只有少数几个大城市有比较突出的发展。东部地区引领办学体制改革潮流，成为中西部地区积极跟进、模仿的对象。其次，从办学体制改革的规模上看，东部民办学校举办的数量并不占有优势，2001年全国分地区民办普通中学共1915所，其中东部地区766所，中部地区936所，西部地区213所2，中西部地区占总数的60%，民办小学共4846所，东部地区1283所，
1杨全印：《关于我国二十年民办教育政策的思考》，《江西教育科研》2002年第1-2期。
2数据来源：教育部发展规划司、上海市教育科学研究院编著《2002年中国民办教育绿皮书》，上海教育出版社2003年版，第268页。本文所说东部含京、津、冀、黑、吉、辽、鲁、苏、沪、浙、闽、粤；中
中部地区2728所，西部地区835所，中部地区占56.3%。这可以解释为中部多人口大省，而教育资源相对不足，民办中小学起到弥补公办学校数量不足的作用。第三，在办学类型上，由于东部地区政府财政力量相对充足，而老百姓对优质教育的需求也更加旺盛，所以东部沿海地区的办学类型多发展办学质量、社会声誉较好，面向富裕家庭的优质学校。这些优质学校往往是转制学校、企业举办的优质民办学校。西部地区的办学类型主要是发展教学条件简陋、教师待遇偏低，面向贫困家庭的学生，弥补农村义务教育不足的民办教育，学校规模不大，教育质量一般。中部地区的办学类型则介于东部与西部之间，既有高质量的民办学校，也有面向贫困家庭的民办学校。
二、我国办学体制改革中的问题与难点
我国办学体制改革以转变政府职能为重点，逐步改革计划经济体制下政府对教育“统得过死，包得过多”的弊端，对于破除计划经济体制框架内对教育发展的体制性束缚，解放教育生产力，促进教育深刻转型产生了不可估量的作用。我国办学体制改革的历程，也就是新旧制度转换的过程。从目前来看，旧体制的弊端正在革除，新体制尚在建设过程中。教育新制度建设包括宏观、中观、微观三个层面，宏观层面涉及政府职能定位、治理方式、作用方式等在内的一系列政府治理制度；中观层面涉及学校制度、公共财政制度、教育经费投入制度、人才培养制度等，微观层面涉及具体的学校教育教学制度等。
由于新制度建设不可能在短期内完善，需要一系列过渡的形式和环节，才能产生比较合理的制度形式。在这样的过渡阶段，制度的“越位”、“缺位”、“借位”以及政府管理方式单一、职能交叉等问题将是现阶段的主要矛盾。由于本课题是办学体制改革的政策研究，因此在这里我们主要讨论办学体制改革中的宏观和中观问题。
（一）公办学校体制改革占公办和民办之利引发公平问题
如前所述，公办学校体制改革在基础教育阶段主要包括转制、名校办民校等形式，高等教育阶段主要是开办独立学院。从总体上看，公办学校体制改革改变了单一的政府包揽办学的格局，初步形成了教育投资渠道多元化、办学形式多样化的新体制，改善了办学条件；教育管理体制得到一定程度的改善，学校的办学自主权有所扩大；在一定程度上缓解了择校压力，较好地遏制了乱收费等问题。但是，不管是转制学校、名校办民校还是独立学院，都享受一些特殊的政策，在实行民办学校收费政策的同时，又占用大量的公共教育资源，不可避免地引起了关于公平问题的争议。
——与民办学校不公平竞争。上述学校公办事业法人机构的编制和身份不变，日常运行成本与民办学校相近，但土地和校舍都是国有的，可以低价或无偿使用公共教育资源，基本设施建设的成本较低，虽然收费标准比民办学校低，但优质学校的“收费潜力”并不低于民办学校；并且教师可以拥有国家编制，在招生方面也享有与民办学校大体一样的政策，民办学校觉得这样的办学竞争是“不公平”的。由于上述学校是由政府申请，政府审批，不规范的现象远甚于民办学校。如，有的转制学校在行政审批手续未完成的情况下，就已经开始打广告，甚至挂牌开学了；“校中校”、“校中民办班”或“一校两制”等不规范的办学行为时有存在，有一些是无场地、无资金、无师资的“三无”学校。1
——与公办学校也是不公平竞争。上述学校可以在一定范围内“择优招生”，可以收取比公办学校高很多的“学费”和“赞助费”，教师的待遇比一般公办学校高，校长的办学自主权也比一般公办学校大。上海教科院民办教育研究所对上海地区的抽样调查表明，39.6%
部含晋、豫、鄂、皖、赣、湘、桂、琼、渝、川；西部含陕、甘、宁、云、贵、青、内蒙古、藏、新。
1陈桂生著：《中国民办教育问题》，教育科学出版社2001年版，第61页。
的公立学校希望转为转制学校。事实上，上海转制学校的数量和规模已十分接近于民办学校，其根本原因就在于两者处于完全不平等的竞争地位。
——损害教育的公益性。部分转制学校是利用财政性教育资源（包括国有土地和校舍、国家教师编制和资金）开办，却实行类似民办学校的收费，并向教育行政部门缴纳一定数量的租赁费用，与《民办教育促进法》的规定相悖。这些用财政性资源开办的学校特别是义务教育阶段的学校，均属公益性资产，政府停拔人员教育经费并使学校向政府交纳各种租赁费用，不仅违反了相关的规定，而且属于公益性资产转为经营性资产，政府牟取利润，与国家宏观改革的目标相悖，损害了老百姓的受教育权益。
相当多的研究者认为，转制学校的快速发展不仅不能政府包揽办学的格局，而且还将形成义务教育阶段公办学校为主体、高收费的公办学校为补充的不利局面。1同时，也使得纯民办学校的生存空间越来越小，生存环境越来越恶化。有鉴于此，教育部1998年《关于义务教育阶段办学体制改革试验工作的若干意见》中指出，一个“值得注意的倾向和问题”是，“将好的和比较好的学校转变为‘民办公助’，在义务教育阶段高收费”，这将会“冲击九年义务教育的实施”，“甚至影响社会的安定”。2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》第三章第二十二条规定：“县级以上人民政府及其教育行政部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质。”从法律层面停止了转制学校的实验。
（二）民办教育发展面临制度供给困境
现有教育制度和法律法规中有相当部分具有明显的计划经济、集中管理模式的痕迹，而且主要又是针对公办学校来制定的，因此，在教育改革新形势下，虽然适时地制定了《民办教育促进法》，但仍然有许多方面缺乏法律的相关规制，这使得许多民办教育机构或教育行为往往处于合理不合法、有市场需求却无法可依的尴尬境地。
1．界定民办学校法人性质的法律滞后
改革开放以后，我国出现了既不同于企业法人，又不同于事业单位法人的组织。为了加强这类组织的管理，我国于1998年颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》。民办学校的性质由此被界定为民办非企业单位。然而，这一条例从一出台就缺乏相应的法律依据，因为，对于法人类型的界定属于民事法律规范的事项，而我国《民法通则》根本没有民办非企业这一类法人的规定。
由于民办学校登记为“民办非企业单位”，在实际管理中则被视同企业对待。导致的后果，首先是民办学校教师的身份问题一直得不到妥善解决。民办学校教师在职称评定、工龄计算、评优评先等方面享受不到与公办学校教师的平等待遇。突出表现在养老保险问题上，民办学校教师和公办学校教师的养老保险被纳入了企业和事业不同的体系，民办学校教师只能参加企业序列的养老保险，学校即使为教师缴纳与公办相同资历教师等额的养老保险金，到退休时，其所能享受的待遇也仍然大大低于公办学校教师。民办学校被定位为“民办非企业单位”，还阻碍了教师在公办民办学校之间的流动，造成不少教师尤其是中青年骨干教师职业认同感差，对在民办学校任教缺乏信心，缺少长远打算，工作流动性大。民办学校师资建设困难，成为制约民办教育健康发展的一大顽症。其次，民办学校法人性质不明，还导致民办学校的建设用地、信贷融资以及其他不以营利为目的的教学科研和经营活动都无法享有与公办学校同等的政策待遇。
按照《民办教育促进法》的规定，民办学校的性质也是公益性事业，理应属于事业法人，但实际上均被要求作为“民办非企业单位”登记，既不同于企业，又不同于事业单位。法律规定与事实状况不符，民办学校法人属性不清，导致民办学校办学主体及广大师生的合法权益也因此得不到充分保障。
1朱家健：《公办学校改制的几个法律和政策问题》，《民办教育动态》2002年第1期。
2．民办学校法人财产权缺乏有效的保障和落实
《民办教育促进法》规定：“民办学校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠资产以及办学积累，享有法人财产权。”“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”《民办教育促进法实施条例》规定：“民办学校的举办者应当按时、足额履行出资义务。民办学校存续期间，举办者不得抽逃出资，不得挪用办学经费。”
然而，由于历史和现实原因，目前多数民办高校的法人财产都没有完全落实到位，尤其是由企业出资举办的学校，与办学相关的大部分校舍及土地资产，在财务处理上基本上都登记在投资公司帐册上。这确实造成了民办高校法人财产权的虚置，加上一些民办院校银行负债较高，财务管理比较混乱，公司资产与学校资产混淆不清，客观上给这些学校的安全运行和健康发展带来了一定隐患，存在不稳定因素。
民办高校法人财产权不落实，首先是由政府审批政策前后不一造成的。在最初申请建校，教育部门要求举办者必须首先具备土地，并建有校舍；而对于自然人而言，要取得土地、兴建校舍，就必须先成立企业。按照有关职能部门的意见和建议，许多举办者在学校成立前，都先行注册设立了教育公司，并以教育公司的名义办理征地、建房和财产登记手续，这就使得这部分学校从一开始就出现了法人财产虚置问题。其次，现有法律法规对举办者投入民办学校资产的产权归属未予明确，导致举办方对投入学校的私有资产的安全性存在疑虑，加上资产过户手续繁琐、规费高昂，举办者一般都不愿意将资产过户到学校法人名下。第三，由于民办高校举办者大多具有银行贷款，且学校资产不同程度处于抵押状态，也给民办高校资产过户工作造成了很大障碍。一方面，如果债务不转入学校，一些既没有产业依托又无其他抵押置换资产的举办者将无法承担现有债务；另一方面，如果继续以现有资产作抵押，将已有的债务也一同转入学校，则显然又不符合担保法和刚刚颁布的物权法的有关规定，金融监管机构是否同意也是个问题。
3．民办学校合理回报规定没有操作性
《民办教育促进法》第51条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”。《民办教育促进法实施条例》第44条、45条、46条、47条，也对合理回报的取得办法作了相应规定。但在实际中，上述规定要真正实行，还存在不少政策和制度障碍：一是对出资人要求取得合理回报的民办学校税收优惠政策迟迟没有出台。这使得许多想取得合理回报的出资人，在换发办学许可证时不敢注明要求取得合理回报，担心税务部门对自己出资的民办学校征税，享受不到国家规定的税收优惠。由于受政策的影响，有些出资人则转而采取暗箱操作的办法获取收益，而不愿通过合理回报这种公开形式得到奖励。二是目前有关合理回报的程序规定过于繁琐，无法实际操作，而且现有规定未体现“鼓励与扶持”本意，因为回报只能从办学积累扣除诸多费用后，才能按规定比例提取，结果七扣八扣结余无几，合理回报成了“画饼充饥”。三是出资人害怕要求回报被“打入另册”，不仅享受不到政府的优惠政策，还会被社会误认为是赢利性学校，带来不良的社会影响，不利于招生和学校发展，因此绝大多数本想要求回报的民办学校举办者，在制定学校章程和办理办学许可证时，都违心地选择了“不要合理回报”。
相关法规对合理回报的规定缺乏可操作性，加上相关政府职能部门执法人员把合理回报视为营利的表现，这两种原因的存在导致法律规定得不到落实，也使民办教育促进法通过“设定合理回报条款，吸引民间资金，扩大教育投入”的立法本意未能得以实现。
4．缺少统一规范的民办学校财务会计制度
由于缺少统一规范的财务会计制度，民办学校在实际中执行的会计制度非常混乱，所使
用的报表也五花八门。有执行民间非营利组织的会计制度及其财务报表的，有执行事业单位的会计制度及其财务报表的，也有执行企业会计制度及其财务报表的。不同的会计制度和财务报表，不仅使民办学校自身的成本核算缺少科学性和可比性，也给上级主管部门的财务检查工作带来了很大难度。现行的财会制度对于无论是否要求取得合理回报的民办学校，其有关办学成本方面的科目都极不明确，这直接导致了民办学校会计做帐的混乱。一些名义上不要求合理回报的民办学校，常常通过随意增加支出科目而从中获取利润；而一些要求合理回报的民办学校，则因为不知道哪些科目可以列入办学成本，结果虚增帐面节余，导致分配过度而积累不足。
由于民间非营利组织覆盖面太广，医院、寺庙以及各种协会都属于同一范畴，显然《民间非营利性会计制度》对民办学校缺乏针对性，不适应民办学校的特殊情况，既导致有关部门对民办学校财务监管难以到位，也阻碍了合理回报政策的有效执行。
由于政府各职能部门，诸如教育、民政、税务、财政、物价、发改委等各自的依据和习惯做法不同，加上彼此缺乏协调和沟通，以致于出现教育、税务和民政等部门编制的财务报表格式各不相同、会计科目设置不一而足的现象，使民办学校处于无所适从的尴尬境地。
政府各职能部门对民办学校的监管忽视了对民办学校这一特殊经济成分的明确界定，甚至没有考量基于民办学校特点的最基本诉求，比如办学成本的结构，应该税前列支的费用范围，会计制度的完整性、统一性不足等根本性问题。
5.部分民办学校法人治理结构混乱
完善的法人治理结构和规范的内部管理，是确保民办学校安全运行和健康发展的关键。《民办教育促进法》规定，“民办学校应当设立学校理事会、董事会或其他形式的决策机构，”，“民办学校依法通过以教师为主体的教职工代表大会等形式，保障教职工参与民主管理和监督”，并对理事会或者董事会的人员组成及职责权限作了具体规定。然而，由于种种原因，目前不少民办学校法人治理问题仍比较突出，一些民办学校内部管理较为混乱，少数学校办学行为失范现象也时有发生。主要表现有：（1）一些学校法人治理结构不完善，管理体制和运行机制不健全。有的学校董事会形同虚设，举办者与办学者之间矛盾尖锐；有的学校董事会不恰当地介入校务当中，造成管理无序，效率低下。（2）部分民办学校领导班子严重老化，学校缺少活力。因为没有外在约束，也缺少一种正常的人事更替机制，有的民办学校尤其是一些民办高校的管理队伍，已呈青黄不接的局面。（3）少数院校办学思想不够端正，办学行为有待规范。个别民办学校的举办者将学校视为营利机构，以利润分成的方式承包给管理层经营；有的学校每年运行经费占学费的比例还不到50%，直接影响了教育教学质量；有的学校在招生宣传上夸大其词、在录取环节上违规操作甚至在教学安排上存在“偷工减料”等不良现象。这些问题不仅给社会的和谐增加了不稳定因素，也不同程度损害了民办学校的整体形象，影响了民办学校的良好声誉。
造成上述问题的根本原因：一方面在于民办学校内部权力制衡机制的缺失，另一方面在于外部监管措施的乏力。
（三）民办学校与公办学校同等的法律地位落实不到位
《民办教育促进法》明确规定民办教育是社会主义教育事业的组成部分，民办学校具有与公办学校同等的法律地位，然而，从现实情况看，民办学校与公办学校还存在许多事实上的不平等。这成为当前制约民办教育事业发展的主要因素，也是民办教育主体面临的最基本的生存危机。
1．税收政策存在歧视现象
2004年2月，财政部和国家税务总局联合下发的《关于教育税收政策的通知》规定，对学校经费中纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税。依