第四节 授权立法权

第四节授权立法权

授权立法是自19世纪30年代由英国开始，伴随着社会生活的复杂化、政府职能的扩张，20世纪在世界各国得到广泛发展的一种立法形式。发展到今天,授权立法已成为西方国家立法制度的重要组成部分。授权立法权不仅在理论上获得了普遍的认可, 而且业已发展成为一项重要的法律制度。这里仅以我国授权立法权行使为考察对象。

一、授权立法权行使的类型①

建国五十多年来，授权立法种类繁多，为便于把握和理解，我们根据授权的主体(即授与其他机关以立法权的国家机关)来作一下简单的归类．

(一)最高权力机关的授权(即全国人大及其常委会的授权)。根据宪法规定，全国人民代表大会是我国最高权力机关，全国人大常委会是其常设机构，在全国人民代表大会休会期间处理一些宪法和法律规定的事宜．最高权力机关的授权有以下几种：

1、全国人大对其常委会的授权。我国1954年宪法只规定全国人民代表大会享有立法权，“全国人大是行使国家立法权的唯一机关”。而对其常设机关的立法权未作规定，只规定全国人大常委会享有解释法律、制定法令及全国人大授予的其他的职权等权力。其后的1975年宪法和1978年宪法仍沿用这些规定。在1982年宪法实施以前，人大常委会在宪法规定没有立法权的情况下，全国人大曾三次授予全国人大常委会立法权。

第一次授权是1955年7月30日，第一届人大二次会议通过了关于授权全国人大常委会制定单行法规的决议．

第二次授权是在1959年，全国人大根据法制建设的需要，授权全国人大常委会对其制定的部分法律进行修订。

第三次授权发生于l 981年，为使我国民事审判活动能够有法可依，全国人大再次授权，委托全国人大常委会通过和公布民事诉讼法(试行)，依据该项授权，全国人大常委会迅速制定了民事诉讼法(试行)并于1 982年正式公布实施②。

2、最高国家权力机关对国务院的三次特别授权。授权立法的客观需要并未随着全国人大常委会立法权的取得而消失。在我国立法实践中，授权行政机关立法仍然存在。除1982年宪法中对国务院制定行政法规的立法权作出明确规定外，最典型的是最高权力机关的三次特别授权。

第一次是1983年，全国人大常委会作出决定，授权国务院对1978年5月24日第五届全国人大常委会第—次会议原则批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》的有关规定作一些必要修改和补充。

第二次是1984年9月，第六届全国人大常委会再次通过专门决议，授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行。

第三次是1985年4月，第六届全国人大三次会议，再次作出特别决议，授权国务院对有关经济体制改革和对外开放方面的问题于必要时，可根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会有关决定的基本原则不相抵触情况下制定，颁布实施暂行规定或者条例，并报全国人大常委会备案。

①有学者将授权立法的类型分为两种：第一种从授权方式看，主要有法条授权和特别授权。所谓法条授权，是指立法机关或其他有权机关在其制定的法律法规中，运用某一条款，将某些立法权授予有关机关的授权。所谓特别授权，就是指立法机关通过特别规定，允许行政机关或其他机关在其规定的权限范围内制定法文件。第二种从授权的方式来看，有主动授权和被动授权。立法机关根据需要主动地、自动地将某些立法权授予有关机关行使的，是主动授权。有关机关要求立法机关授予一定的立法权，立法机关根据要求而授出自己的立法权的，称为被动授权。参见陈伯礼著：《授权立法研究》，法律出版社2000年版，第31-32页。

②参见马怀德主编：《中国立法体制、程序与监督》，中国法制出版社1999年版，第114页。

3、最高权力机关对经济特区的特别授权。为适应我国改革开放的需要，全国人大及其常委会有时候授权地方立法机关立法并在其区域内实行。最典型的是四次对经济特区的授权。1981年全国人大常委会授权广东省、福建省人大及其常委会制订经济特区的各项单行经济法规；1988年4月，全国人大授权海南省人大及其常委会制定法规，在海南经济特区实施；1992年7月，全国人大常委会授权广东省深圳市人大及其常委会制定法规，在深圳经济特区实施；1994年3月，全国人大授权福建省厦门市人大及其常委会制定法规，在厦门经济特区实施。

除上面的以外，全国人大及其常委会在制定的法律中还有授权其他国家机关立法的情况，如1985年《中华人民共和国公民出境入境管理法》第19条规定：“公安部，外交部、交通部根据本法制定实施细则，报国务院批准后实施．”(国务院部委作为授权对象)；还有1988年《中华人民共和国水法》第52条规定：“国务院可以根据本法制定实施条例，省、自治区、直辖市人大常委会可以根据本法制定实施条例，省、自治区、直辖市人大常委会可以根据本法，制定实施办法”(国务院及省级地方权力机关作为授权对象)。

(二)国务院行政法规授权。比如，1989年《中华人民共和国种子管理条例》第44条规定：“国务院农业、林业主管部门根据本条例分别制定实施细则．．．．．”(国务院各部门作为授权对象)；1988年《河北道管理条例》第49条规定：“各省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例的规定，结合本地实际情况制定实施办法”(省级人民政府作为授权对象)。

(三)国务院部门规章授权。比如1989年公安部发布《临时身份证管理暂行条例》第26条规定：“省、自治区、直辖市办公厅、局可以根据本规定制定具体实施办法”。

(四)地方性法规授权。如1986年《河北省公路管理条例》第37条规定：“省交通行政部门可根据本条例制定实施细则，报省人民政府批准实施。”

(五)地方政府规章授权。如1988年〈湖北省鼓励外商投资优惠办法〉第19条规定：“省计划委员会、经济委员会、财政厅、劳动人事厅、土地管理局、税务局和有关银行可根据本办法对有关问题作出规定，报省政府备案。”

由上观之，凡宪法和法律规定享有立法权的机关都可以成为授权立法的主体，这也同样说明了，我国授权立法的法律规范数量是庞大的。

二、授权立法的位阶

位阶是表示法律所处的层次与地位，讲法律位阶一般是讲法律规范在法律体系中的等级地位。具体地说，法律位阶是依据法律法规的效力来源，确定法律规范之间的相互关系，以及以此解决相互冲突的法律规范的法律效力制度。

授权立法作为一种重要的立法制度，授权的立法在一个国家法律体系中所处的地位与效力即位阶如何呢？我国学者对这个问题颇有争议，即使在《立法法》施行几年后的今天仍然没有取得一致的看法，在实践中也造成一定的适用困难。

一种观点认为，授权立法的位阶与授权机关依据职权制定的法规范性文件的位阶相同。我国学者周旺生教授在其《立法学》一书中认为：“委托立法权亦称授权立法权或委任立法权，是指有关政权机关由于立法机关的委托而获得的一定的立法权。”“委托立法权在立法体制中的地位是与委托机关的地位相一致的。”“一般说，由于委托立法权产生于一定立法机关的委托，它应被看作委托机关所享有的立法权限的组成部分，如果委托机关是国家立法机关，它委托有关机关行使的立法权，可以被视为国家立法权的组成部分，高于其他立法权。”他还举例说，“一国的国家立法机关委托某地方立法机关行使原国家立法机关行使的立法职权，这种委托立法权就高于被委托的地方立法机关通常所享有的地方立法权。”①在《立法论》一书中，周旺生教授以国务院的授权立法为例进一步阐明了这种观点，“授权立法权主要是立

①参见周旺生著：《立法学》，北京大学出版社1988年版，第287-289页。