征占用林地工作中存在主要问题及对策研究

征占用林地工作中存在主要问题及对策研究
【摘要】本文通过对我国林地征占存在问题进行总结，结合我国林地保护发展实际，深入分析其形成原因，并提出相应对策。

【关键词】林地征占；存在问题；原因分析；对策
林地既是国土资源的重要组成部分，更是森林赖以生存的物质基础，一个国家有足够面积的林地与较高的森林覆盖率体现了这个国家的文明进步程度。

世界自然基金会最新发布的《地球生命力报告》指出，中国的生态承载力已超负荷，成为全球最大的生态“负债国”之一，给构建社会主义和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会造成了新的障碍。

加强林地的保护管理，是控制森林资源消耗，改善生态环境的重要保证。

我国各地每年均有较大面积的林地被征用占用，还存在毁林开垦、乱占滥划、不交纳林地补偿金等现象造成林地资源的流失，对我国生态环境建设构成了较大威胁。

征占林地工作是一项政策性强、涉及面广、技术要求高的工作，与国家、集体、个人的经济利益密切相关。

现在我国林地征占工作存在问题显著，本文广泛收集林地征占存在问题，结合我国林地保护实际分析形成原因，并提出相应对策。

1 存在主要问题
1.1 林地监管不到位
由于群众缺乏林地保护意识、执法部门监管不到位、惩罚力度不够，我国非法占地现象频发。

个别临时用地批准使用期届满后仍在使用，没有恢复林业生产条件。

1.2 部分林业主管法律意识淡薄、执法不严
个别林业主管部门的干部执法违法，少批多占、不批也占、有林地变荒山、未批先占，以罚代法，甚至卖放也时有发生，使用林地可行性研究报告的编制往往流于形式。

个别地方经济比较困难，影响森林植被恢复费的征收，个别地方财政主管部门甚至挤占挪用植被恢复费。

1.3 地方行政干预突出
地方政府为了完成政绩，给于林地征占企业便宜，弄虚作假，征占用林地之前人为改变地类、更改林种、甚至默许征占企业恶意破坏植被。

同时，异地造林恢复森林植被的措施落实不够、森林植被恢复情况检查与评价未给予足够的重视。

1.4 定额管理不到位
根据全国森林资源清查统计分析，我国每年有林地转变为非林地的面积高达56.2万公顷（不包括疏林地、灌木林地、宜林地等其他林地），主要是工程建设占用征用林地。

这主要是因为林地主管对林地征占申请几乎没有不通过的，加之占用征用林地并未实行计划管理、定额管理，一个地区的年度或某个期限内占用征用林地的额度到底是多少合适，既能满足国民经济建设需要，又能发挥林业在生态建设中的首要地位作用，全面实现国家所制定的森林覆盖率战略目标就很难把握与控制。

1.5 外业调查面积差距大
由于征占林地本身的复杂性，而且征占林地没有相应的外业调查管理办法，在相当一部分拟使用林地可行性研究报告中，估算的林地面积与实际征用占用林地的面积差距较大，导致林地征占用方与地方林业主管部门的异议。

不同可研编制单位、不同业务人员对同一林地征占项目面积的测算结果往往差异较大，若可行性报告中的林地征占用面积数据过大，将导致林地征占用地方费用增加，违背客观、公正、公平的原则；若可行性报告的数据过小，则将直接导致林地损失和森林植被恢复费的流失，影响林业可持续发展，有碍于生态环境保护与建设。

2 形成主要原因
2.1 历史原因分析
（1）分税制改革下的林地“无限供给”
1994年分税制改革重新划分中央与地方在财政收支范围，税收返还和转移支付制度的确立，带来的地方政府之问财权竞争的恶化，加剧了地方政府对“土地财政”的依赖，土地财政的产生是地方政府在政治考核和财政困境双重压力下的理性选择。

林地管理方式的弊端（重耕地，轻林地）为林地征占用政府行为创造了制度条件。

地方政府未能正确处理林地保护与经济发展的关系、受利益驱动，林地“无限供给”严重。

（2）法制观念淡薄
法制工作作为生产关系的一部分，它滞后于生产力的发展.林地征占用自古有之，当时的历史条件下没有引起国家的重视。

随着我国社会经济的发展，对林地给予了准确的界定，对征占用林地才作了一系列的规定，但对非法征占用林地的案件适用的法律条款表述还比较模糊，林业法律体系不够健全完善，导致部分地区人治现象明显存在。

林农，最基层群众文化素质不高，法律意识薄弱，法律知识水准低。

现在，林农的法律知识水平处在认知初级阶段，离全面理解及应用法律知识还有较大差距。

林农法律意识缺乏不利于在征占用林地管理过程中实现全民参与和全民监督，缺少保护林地的使命感。

2.2 宣传不到位、缺乏林地紧缺的危机感
由于宣传不到位，当地林农自学能力有限，对林地保护意识不强，对全国林地面积和森林覆盖率概念模糊，认为我们森林面积很大，普遍缺乏林地紧缺的危机感，对于林地面积不断减少的现状缺乏应有的危机感和紧迫感，从而对林地保护与监督的参与度较差。

2.3 林地管理部门之间关系紊乱、管护责任不明确
目前，林地管理是土地管理部门统一管理和林业主管部门专业管理相结合。

根据《土地管理法》和《森林法》的有关规定，征占用林地必须征得林业主管部门审核同意，同时各地林业主管部门、土地管理部门要主动配合、相互支持。

但在实际操作中，两家林地管理部门往往协调配合不到位，在审批林地过程中各自为政，一些地方土地管理部门有意绕过林业主管部门越权审批，也有一些地方是土地部门、林业部门、农业部门等多家审批，使林业主管部门的审核权不能正常行使。

有的地方政府职能部门对有关征占用林地项目的立项、规划或批准相关手续时，不抄送或没有告知同级或上级林业主管部门，致使林地主管部门不能及时介入和提供服务，影响业主单位或个人及时依法办理征占用林地手续。

3 对策
3.1 加大宣传力度，强化林地保护意识提高林地保护意识是个长期的工作，要采取多种形式的林地保护普法宣传和我国林地发展现状宣传活动，充分利用专家培训结合传单、广播电视、专刊、报纸、标语等渠道广泛宣传林业法律、法规、政策和林地保护的目的意义，介绍我国林地紧缺情况，并设立永久性标志，告示人们依法保护林地是每个公民的基本义务。

宣传活动应该面向基层，面向群众，面向全社会，争取全社会的理解和支持，以此来增强全民保护林地的思想意识。

对林地保护先进者进行褒奖，树立保护林地的典范来带动他人，积极引导、教育他人，让广大林农群众认识到保护林地的重要性。

3.2 强化林地管理体系建设，建立林地保护的制约和奖惩机制
首先，强化林地审批机制。

实施林地使用审核或者审批制度，凡非法占用林地的要限期补办审批手续，并交纳补偿费用与惩罚款；对非法占用和不合理占用的要坚决予以收回。

对已被非法占用和因历史原因被改造为农用地而又易引起水土流失的土地应采取坚决收回措施。

其次，建立林地保护的制约机制与司法机制。

林地保护制约机制包括对用地者和批地者二者的制约，对有林地保护要实行各级行政首长责任制。

就是说为官一任的政绩必须考核其对本区域内林地保护程度，要实行林地保护的市、县长和林业局长目标责任制和终身责任追究制，并将保护林地与考核领导政绩结合起来，处理好经济发展与生态保护的关系，杜绝对“土地财政”的依赖。

3.3 建立健全法律法规和各项规章制度，加大案件的查处力度
首先，要修改现行的《森林法》，填补法律上的空白。

国家立法机关要尽快制定切实可行的林地管理办法和规章制度，坚持依法进行征占林地管理。

同时各省（市）、地（市）、县尽快制定和完善与林地管理法规相配套的地方性法规和规章制度，尽快出台非法占用林地的量刑标准，使林地管理工作真正做到有法可依，有章可循，结合本地实际，逐步规范征占用林地的管理行为。

其次，应建立检查监督制度，加强对违法案件的惩处力度，制止乱占滥用行为，坚持不懈地做好征占用林地管理工作。

3.4 严格林业保护利用规划，实施严格定额管理
各级政府和林业主管部门要严格执行林地保护规划，推行占用征用林地年度限额制度，严格控制林地资源流失和逆转，每年林地的减少应小于造林地的增加，以保持林地面积增加。

同时，要建立健全建设工程征用林地的前期评估和后期监督制度，逐步建立建设工程征用林地专家评估制度，省、市、县林业主管部门要对建设工程占用征用林地项目进行定期或不定期的监督检查，切实做到审批下的征占林地对生态破坏性小，对经济建设贡献性大；贯彻执行国家产业政策和供地政策，优先保障国家重点基础建设项目，重点保障公益性建设项目，严格控制经营性项目使用林地。

3.5 建立林地资源管理数据库和森林资源资源监测网络
通过“3S”高新技术，结合本地区国民经济和社会发展规划，部门规划和其它专项规划，建立统一的林地资源数据库管理平台和森林资源监测网络，实现信息互通，资源共享。

对确认或规划为林业用地的土地，严格按森林法及其实施条例的有关规定进行管理，集体土地确权登记发证不得覆盖林地。

为办理征占林地提供科学、合理、准确的基础信息。

3.6 制定林地征占外业调查管理办法
为了加强林地征占外业调查的准确性，切实保护林地面积和林农权益，应加强对林地征占可研编制单位的规范性，制定不同林地征占类型的外业调查管理办法。

减少林地征占用方与地方林业主管部门的异议，坚持客观、公正、公平的原则。

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