公共行政学的两种研究取向

围绕效率和民主，西方公共行政理论形成了管理主义、宪政主义的研究取向，并由此形成了不同的理论流派。请以效率和民主两种研究取向的历史发展过程为例，论述西方公共行政学各理论流派从彼此分立到从批判中相互吸收、渗透融合的发展特点。

在西方公共行政理论的发展史上，历来存在着宪政主义和管理主义两种倾向。前者秉承政治学和法学的传统，关注民主、社会公平、平等、回应性等价值，强调公共权力的制约和限制；后者秉承管理学和经济学的传统，关注效率问题，强调公共行政的工具理性。管理主义与宪政主义之争最早可以追溯至美国建国初期联邦党人与邦联党人的分歧。二者的早期代表汉密尔顿和杰弗逊围绕着美国宪法的争论，成为两大行政学思想流派的直接来源。以汉密尔顿为代表的联邦党人主张扩大行政权力，建立集中统一的联邦政府。汉密尔顿指出认为真正的好政府是强有力的政府，它必须具备四个因素，即“统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力”，而效率是一个政府“最高的善”。与汉密尔顿不同，杰弗逊把行政和组织问题与拓展民主这一概念直接联系了起来。他从保障公民基本权利的角度出发，主张用宪法来限制政府的权力，实现权力的分立与制衡，从而达到维护个人自由的终极目标。

一、宪政主义与管理主义钟摆式运动的轨迹

1、传统公共行政学时期：管理主义的形成阶段，该时期以管理学作为理论基础，以追求效率作为最高目标。其标志是“政治——行政”二分理论和韦伯官僚制的提出，以及科学管理运动的兴起。

1887年美国学者威尔逊发表了《行政学研究》一文，在文中提出了“政

治与行政”二分的理论，该文奠定了公共行政学研究的管理主义取向。威尔逊指出，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题”，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”，这里威尔逊将行政作为一种管理活动而非政治活动看待，通过强调行政的技术性将行政排除在政治之外。威尔逊认为，行政管理一以贯之的原则（即“企业式”原则）应该被用来指导公共机构的管理。“行政领域也是企业领域”。为了在政府运作中达到一些效率标准，威尔逊建议参照利用私人部门的行政管理模型。

如果说威尔逊等人在政治与行政二分法的基础上提出了建立公共行

政学的必要性并大致框定了公共行政学研究的独立领域，那么韦伯的官僚制理论则从组织体制的角度为公共行政学的创立提供了理论框架。韦伯在他的官僚制组织理论中提出的“非人格化、合理分工、层级节制”等原则，以及他将效率问题和行政管理紧密结合在一起，认为行政管理就是要最大限度地追求效率的理论，都是公共行政中管理主义的经典表述。

除了政治与行政二分法和官僚制理论为公共行政学成为一门独立的

学科提供支撑外，对于公共行政的科学化和技术化具有推波助澜作用的还有泰勒的科学管理理论。在泰勒提出科学管理理论后不久，不仅美国政府将其提供的科学原理和方法应用与政府的公共管理以提高行政管理效率，而且有许多公共行政研究者也开始重视通过科学管理来寻求提高政府行

政效率的问题。

20世纪30年代以后，越来越多的公共行政学者倾向于接受管理主义取向的公共行政思想。他们认为，政府与任何组织的管理是相同的，效率是公共行政的首要目标和指导原则。比如，怀特提出：“公共行政的目标

就是最有效地利用政府官员和雇员处置的资源”；古立克认为“在行政科学中（不管是公共组织还是私营组织的行政）最基本的‘善’就是效率”。在“效率至上“原则的指导下，公共行政理论被简化为一套设计行政结构的一般指导原则。公共组织问题被认为在本质上与私人组织的问题相同，因而解决的方式也大体相同，即在分工的基础上建立层级制权威机构，并且通过单一的指挥来进行协调。

2、行为主义公共行政学时期：管理主义的发展阶段。20世纪五六十年代，行为科学代表人物西蒙对传统行政学的所谓行政原则进行猛烈的批判，运用逻辑实证主义的方法进行研究，提出了完整的行政决策理论。西蒙用“事实-价值”二分法代替了传统的“政治-行政”二分法，通过确定政策问题和行政问题的性质（事实还是价值），来确定行政学的研究对象。他广泛运用了心理学、社会学和其他学科的研究成果开拓了行政学研究的科际整合之路。西蒙的决策理论无疑是对传统行政学的一次方法论的革命，但是逻辑实证主义的研究模式遵循价值中立，拒绝对研究对象做出“应然”的判断，仍奉“经济、效率、效果”等工具理性为目标。另外，西蒙对传统管理主义关于行政管理层级模式的观点也表示赞同。在这些方面西蒙的行为科学坚持了管理主义的取向。文森特·奥斯特罗姆曾指出，传统公共行政理论（从威尔逊到西蒙）对行政过程的效率问题的过于关注，并且通过集权和控制机制来促进效率，与美国民主理想背道而驰，结果形成了美国公共行政的“思想危机”。

3、传统公共行政学的终结：沃尔多的挑战

沃尔多是一位跨时代的行政学家，从20 世纪40 年代起一直活跃在西方行政学舞台上。他与西蒙对正统时期的行政学进行了猛烈的批判。不同

的是西蒙遵循的仍是效率导向的管理主义途径，而沃尔多则反对传统行政学家过于重视效率的做法。他认为效率本身不是价值，只有在自觉持有的价值框架内才是有用的概念。沃尔多十分重视民主问题，认为民主应该被作为公共行政学的核心原则，而传统公共行政实际上并不符合民主制的理想，尽管民主被视为需要，但它不是行政所关注的中心议题。

4、新公共行政学时期。20 世纪60年代末、70年代初，以美国为代表的西方国家连续出现了一系列社会、经济与政治危机，政府改革的呼声此起彼伏，传统的以管理主义导向的行政理论所倡导的效率至上原则受到了越来越多的责难和挑战，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派登上了历史舞台。新公共行政理论批判了传统的效率观，用“社会性效率”代替了“机械性效率”，主张效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。受罗尔斯正义理论的影响，新公共行政理论将“社会公平”作为公共行政的目的，赋予它为核心价值的意义，促进了行政伦理学和行政哲学的发展。更为重要的是，新公共行政提出了民主行政的模式，认为公众需要是行政体系运转的轴心，公众的权利或利益高于政府自身的利益扩张和利益满足，强调以伦理、民主、政治互动、公民参与以回应性等观念为基础的制度设计，以增进社会公平。方法论上，新公共行政理论推崇“后逻辑实证主义”哲学流派的思辩方法，将价值理论放在优先考虑的地位，认为实质价值较实证分析更为重要。新公共行政理论是对行为主义行政理论的回应。

5、新公共管理时期：管理主义的范式转换阶段。20 世纪80年代中后期以来，人类社会进入了信息时代，传统官僚制不能再适应新时代的要求，成为“低效率，文牍主义，官僚主义”的代名词。为了适应时代要求，一