加强我国野生动物栖息地保护法律制度建设的思考
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Ｒ ｕ ａ ｎＸ ｉ ａ ｎ ｇ ｄ ｏ ｎ ｇ
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４ ９ ４ ％， 其中国家级 ３ ６ ３处。其中， 林 国土面积的 １ 业系统建立森林和野生动物类型、 湿地类型、 荒漠
２ ５ ０ 处， 面积１ ２４ ８ ６ ５ 万ｈ ｍ ， 约 类型等自然保护区２１
占国土面积的 １ ３ ％， 占全国自然保护区总数的 ８ ２ ％ （ 数据来源于国家林业局保护司） 。 ２ ） 自然保护区小区建设。为保护自然保护区 之外的野生动物栖息地， 自１ ９ ９ ２年 ７月江西婺源县 建立我国第一个自然保护小区开始， 这种微型的自 然保护形式在我国南方人口稠密地区得到了快速 的发展。据不完全统计， 我国已建立各类自然保护 ０万余处。但其中野生动物类型自然保护小 小区 １ 区所占比例较小， 以浙、 赣、 闽 ３省部分县为例， 仅占
位、 哪些土地和水域应该规划为禁猎区、 如何设立 和管理等， 均未做规定， 导致无法实施自然保护区、 禁猎区等多措并举的栖息地保护管理模式。由于 禁猎区法律制度不完善， 导致在实践中被弱化。 ５ ） 湿地公园建设对保护我国湿地资源和野生 动物尤其是湿地鸟类的栖息地起到了重要作用， 但 截至目前， 湿地保护尚未立法， 湿地资源的保护尚 无明确的法律法规。 ２ ㊀美国 日本 英国保护栖息地的做法 ２ １ ㊀美国 美国国会于 １ ９ ０ ０年通过了美国第一个野生生 Ｌ ａ ｃ ｅ ｙＡ ｃ ｔ ） 。１ ９ ０ ３ 物保护的联邦法律， 即雷斯法案（ 年建立了第一个保护野生动物的自然保护区（ 佛罗 里达鹈鹕岛鸟类保护区） 。大萧条时期， 美国联邦 政府不断扩充野生生物栖息地， 增设国家公园。近
Biblioteka Baidu ㊀第 １期
阮向东： 加强我国野生动物栖息地保护法律制度建设的思考
１ ７
１ ］ ２ ］ 的１ ０ ％。其中， 兽类 ５ ５ ６种 ［ 、 鸟类 １３ ７ １ 种［ 、 爬
一条规定： “ 各级野生动物行政主管部门应当监视、 监测环境对野生动物的影响。由于环境影响对野 生动物造成危害时， 野生动物行政主管部门应当会 同有关部门进行调查处理。 ” 对土地开发、 农田开垦 等可能导致区域自然生态系统发生根本性转化的 建设性项目， 第十二条规定： “ 建设项目对国家或者 地方重点保护野生动物的生存环境产生不利影响 的。建设单位应当提交环境影响报告书； 环境保护 部门在审批时， 应当征求同级野生动物行政主管部 门的意见。 ” 从管理环节上， 使野生动物行政主管部 门有机会在相关活动或行为可能对野生动物栖息 地产生实际损害之前， 研究采取相应的措施。 １ ２ ㊀栖息地保护状况 为保护野生动物栖息地， 各级政府在野生动物 主要生息繁衍的地区和水域等建立自然保护区、 禁 猎区、 湿地公园和自然保护小区等， 初步建成了野 生动物栖息地保护体系。 １ ） 自然保护区建设。截至 ２ ０ １ ２年底， 全国共建
收稿日期： ２ ０ １ ３－ １ ２－ ０ ４ ； 修回日期： ２ ０ １ ３－ １ ２－ １ ２ 作者简介： 阮向东（ １ ９ ６ ５－ ） ， 四川屏山人， 教授级高工， 长期从事野生动物保护和疫源疫病监测防控方面的研究与管理。 Ｅ ｍ ａ ｉ ｌ ： ｘ ｄ ｒ ｕ ａ ｎ ＠１ ６ ３ ｃ ｏ ｍ
［ ６ － ７ ］ ［ ５ ］
表明， 栖息地面积减少、 破碎化、 隔离和质量
［ ８ － １ ０ ］
下降是造成野生动物资源下降和物种濒危的最主 要因素。研究证明 ， 栖息地破碎化对野生动物 的面积效应、 隔离效应和边缘效应等生态学效应影 响着野生动物的分布、 基因交流、 种群动态、 扩散行 为、 种间关系和生活史特征等， 最终影响着物种的 ９ ８ ８年陆续发 生存。为保护野生动物资源， 我国自 １ 布了《 野生动物保护法》 及相关配套法规， 初步建立 了野生动物保护法律法规体系。 １ １ ㊀我国栖息地保护法律制度 野生动物栖息地保护法律体系由《 野生动物保 护法》 及 其 配 套 法 规、 行 政 规 章 和 相 关 政 策 构 成。 为保护我国濒危野生动物栖息地， 《 野生动物保护 法》 明确了国家保护野 生 动 物 栖 息 地 的 原 则 与 方 向， 从而将擅自从事破坏野生动物栖息地的行为确 立为非 法 行 为， 为 法 律 所 禁 止。具 体 体 现 在 第 八 条： “ 国家保护野生动物及其生存环境， 禁止任何单 位和个人非法猎捕或者破坏。 ” 同时， 《 野生动物保 护法》 明确了保护野生动物栖息地的主体框架， 主 要由自然保护区和禁猎区构成， 并分类施予不同的 保护手段。第十条规定： “ 国务院野生动物行政主 管部门和省、 自治区、 直辖市政府， 应当在国家和地 方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水 域， 划定自然保护区， 加强对国家和地方重点保护 野生动物及其生存环境的保护管理。 ” 从法律上将 自然保护区确定为政府保护野生动物栖息地的主 要方式。第二十条规定： “ 在自然保护区、 禁猎区和 禁猎期内， 禁止猎捕和其它妨碍野生动物生息繁衍 的活动。禁猎区和禁猎期以及禁止使用的猎捕工 具和方法， 由县级以上政府或者其野生动物行政主 管部门规定。 ” 对其它野生动物栖息地， 政府主管部门则着重 于监测、 调查和行为规范。《 野生动物保护法》 第十
国家林业局湿地办） 。 １ ３ ㊀野生动物栖息地保护存在的主要问题 总的来看， 现阶段我国法律追求的还是一种理
１ ８
林业资源管理
第 １期㊀
想的、 单一的生存秩序。环境保护法和自然资源法 各有其独特的目的和价值， 当这些目的和价值发生 冲突时没有更高层次的法律规则或法律原理来协 调
［ １ ２ ］
２ 各类型自然保护区２６ ６ ９ 处， 面积１ ４９ ７ ９ 万ｈ ｍ ， 约占
１ ２种 行类 ４
［ ３ ］
、 两栖类 ３ ９ ６种
［ ４ ］
、 鱼类３８ ６ ２ 种（ 数据
来源农业部） 。这些野生动物资源， 分布于森林、 湿 地、 荒漠、 草原、 海洋等生态系统， 为维护我国生态 平衡和促进经济社会发展发挥了重要作用。 《 中国重点陆生野生动物资源调查》 及诸多研 究
２ ０ １ ４年 ２月 第 １期
林业资源管理 Ｆ Ｏ Ｒ Ｅ Ｓ ＴＲ Ｅ Ｓ Ｏ Ｕ Ｒ Ｃ Ｅ ＳＭ Ａ Ｎ Ａ Ｇ Ｅ Ｍ Ｅ Ｎ Ｔ
Ｊ ａ ｎ ｕ ａ ｒ ｙ ２ ０ １ ４ Ｎ ｏ １
加强我国野生动物栖息地保护法律制度建设的思考
阮向东
（ 国家林业局调查规划设计院，北京 １ ０ ０ ７ １ ４ ）
摘要： 概述了我国野生动物栖息地保护现状，分析了我国野生动物栖息地保护法律制度和存在的主要问题，对比 美国、日本、英国对濒危物种及其栖息地保护的法律保护制度，对我国濒危野生动物栖息地保护法律制度的完 善提出了建议：提高我国濒危野生动物栖息地保护的法律地位；在 《 野生动物保护法》 中引入重要栖息地制度， 完善禁猎区制度；完善濒危野生动物重要栖息地的土地征用和补偿制度，建立利益相关者协商制度。 关键词： 野生动物； 保护； 栖息地； 禁猎区 中图分类号： Ｓ ７ ５ ９ ９ ； Ｄ ９ １ ２ ６ ㊀文献标识码： Ａ ㊀文章编号： １ ０ ０ ２－ ６ ６ ２ ２ （ ２ ０ １ ４ ） ０ １－ ０ ０ １ ６－ ０ ６ Ｄ Ｏ Ｉ ： １ ０ ． １ ３ ４ ６ ６ ／ ｊ ． ｃ ｎ ｋ ｉ ． ｌ ｙ ｚ ｙ ｇ ｌ ． ２ ０ １ ４ ． ０ １ ． ０ ０ ４
１ １ ］ １ ４ ％［ 。 自然保护小区总面积的 ２
３ ） 湿地公园建设。湿地是水鸟重要的栖息和 繁衍场所。截至 ２ ０ １ ２年底， 林业系统共建湿地公园 ４ ８ ３处湿地公园。其中， 国家湿地公园 ２ ９ ８处， 面积
２ ２ １ ７ ８万 ｈ ｍ ， 保护湿地面积 １ １ ８万 ｈ ｍ （ 数据来源于
Ｃ ｏ ｎ ｓ ｉ ｄ ｅ ｒ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ ｓ ｏ ｎＳ ｔ ｒ ｅ ｎ ｇ ｔ ｈ ｅ ｎ ｉ ｎ ｇＬ ｅ ｇ ａ ｌ Ｓ ｙ ｓ ｔ ｅ ｍ Ｃ ｏ ｎ ｓ ｔ ｒ ｕ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎｏ ｆ ｔ ｈ ｅＣ ｏ ｎ ｓ ｅ ｒ ｖ ａ ｔ ｉ ｏ ｎｏ ｆ Ｗｉ ｌ ｄ ｌ ｉ ｆ ｅＨ ａ ｂ ｉ ｔ ａ ｔ ｓ ｉ ｎＣ ｈ ｉ ｎ ａ
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４ ９ ４ ％， 其中国家级 ３ ６ ３处。其中， 林 国土面积的 １ 业系统建立森林和野生动物类型、 湿地类型、 荒漠
２ ５ ０ 处， 面积１ ２４ ８ ６ ５ 万ｈ ｍ ， 约 类型等自然保护区２１
占国土面积的 １ ３ ％， 占全国自然保护区总数的 ８ ２ ％ （ 数据来源于国家林业局保护司） 。 ２ ） 自然保护区小区建设。为保护自然保护区 之外的野生动物栖息地， 自１ ９ ９ ２年 ７月江西婺源县 建立我国第一个自然保护小区开始， 这种微型的自 然保护形式在我国南方人口稠密地区得到了快速 的发展。据不完全统计， 我国已建立各类自然保护 ０万余处。但其中野生动物类型自然保护小 小区 １ 区所占比例较小， 以浙、 赣、 闽 ３省部分县为例， 仅占
位、 哪些土地和水域应该规划为禁猎区、 如何设立 和管理等， 均未做规定， 导致无法实施自然保护区、 禁猎区等多措并举的栖息地保护管理模式。由于 禁猎区法律制度不完善， 导致在实践中被弱化。 ５ ） 湿地公园建设对保护我国湿地资源和野生 动物尤其是湿地鸟类的栖息地起到了重要作用， 但 截至目前， 湿地保护尚未立法， 湿地资源的保护尚 无明确的法律法规。 ２ ㊀美国 日本 英国保护栖息地的做法 ２ １ ㊀美国 美国国会于 １ ９ ０ ０年通过了美国第一个野生生 Ｌ ａ ｃ ｅ ｙＡ ｃ ｔ ） 。１ ９ ０ ３ 物保护的联邦法律， 即雷斯法案（ 年建立了第一个保护野生动物的自然保护区（ 佛罗 里达鹈鹕岛鸟类保护区） 。大萧条时期， 美国联邦 政府不断扩充野生生物栖息地， 增设国家公园。近
Biblioteka Baidu ㊀第 １期
阮向东： 加强我国野生动物栖息地保护法律制度建设的思考
１ ７
１ ］ ２ ］ 的１ ０ ％。其中， 兽类 ５ ５ ６种 ［ 、 鸟类 １３ ７ １ 种［ 、 爬
一条规定： “ 各级野生动物行政主管部门应当监视、 监测环境对野生动物的影响。由于环境影响对野 生动物造成危害时， 野生动物行政主管部门应当会 同有关部门进行调查处理。 ” 对土地开发、 农田开垦 等可能导致区域自然生态系统发生根本性转化的 建设性项目， 第十二条规定： “ 建设项目对国家或者 地方重点保护野生动物的生存环境产生不利影响 的。建设单位应当提交环境影响报告书； 环境保护 部门在审批时， 应当征求同级野生动物行政主管部 门的意见。 ” 从管理环节上， 使野生动物行政主管部 门有机会在相关活动或行为可能对野生动物栖息 地产生实际损害之前， 研究采取相应的措施。 １ ２ ㊀栖息地保护状况 为保护野生动物栖息地， 各级政府在野生动物 主要生息繁衍的地区和水域等建立自然保护区、 禁 猎区、 湿地公园和自然保护小区等， 初步建成了野 生动物栖息地保护体系。 １ ） 自然保护区建设。截至 ２ ０ １ ２年底， 全国共建
收稿日期： ２ ０ １ ３－ １ ２－ ０ ４ ； 修回日期： ２ ０ １ ３－ １ ２－ １ ２ 作者简介： 阮向东（ １ ９ ６ ５－ ） ， 四川屏山人， 教授级高工， 长期从事野生动物保护和疫源疫病监测防控方面的研究与管理。 Ｅ ｍ ａ ｉ ｌ ： ｘ ｄ ｒ ｕ ａ ｎ ＠１ ６ ３ ｃ ｏ ｍ
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表明， 栖息地面积减少、 破碎化、 隔离和质量
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下降是造成野生动物资源下降和物种濒危的最主 要因素。研究证明 ， 栖息地破碎化对野生动物 的面积效应、 隔离效应和边缘效应等生态学效应影 响着野生动物的分布、 基因交流、 种群动态、 扩散行 为、 种间关系和生活史特征等， 最终影响着物种的 ９ ８ ８年陆续发 生存。为保护野生动物资源， 我国自 １ 布了《 野生动物保护法》 及相关配套法规， 初步建立 了野生动物保护法律法规体系。 １ １ ㊀我国栖息地保护法律制度 野生动物栖息地保护法律体系由《 野生动物保 护法》 及 其 配 套 法 规、 行 政 规 章 和 相 关 政 策 构 成。 为保护我国濒危野生动物栖息地， 《 野生动物保护 法》 明确了国家保护野 生 动 物 栖 息 地 的 原 则 与 方 向， 从而将擅自从事破坏野生动物栖息地的行为确 立为非 法 行 为， 为 法 律 所 禁 止。具 体 体 现 在 第 八 条： “ 国家保护野生动物及其生存环境， 禁止任何单 位和个人非法猎捕或者破坏。 ” 同时， 《 野生动物保 护法》 明确了保护野生动物栖息地的主体框架， 主 要由自然保护区和禁猎区构成， 并分类施予不同的 保护手段。第十条规定： “ 国务院野生动物行政主 管部门和省、 自治区、 直辖市政府， 应当在国家和地 方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水 域， 划定自然保护区， 加强对国家和地方重点保护 野生动物及其生存环境的保护管理。 ” 从法律上将 自然保护区确定为政府保护野生动物栖息地的主 要方式。第二十条规定： “ 在自然保护区、 禁猎区和 禁猎期内， 禁止猎捕和其它妨碍野生动物生息繁衍 的活动。禁猎区和禁猎期以及禁止使用的猎捕工 具和方法， 由县级以上政府或者其野生动物行政主 管部门规定。 ” 对其它野生动物栖息地， 政府主管部门则着重 于监测、 调查和行为规范。《 野生动物保护法》 第十
国家林业局湿地办） 。 １ ３ ㊀野生动物栖息地保护存在的主要问题 总的来看， 现阶段我国法律追求的还是一种理
１ ８
林业资源管理
第 １期㊀
想的、 单一的生存秩序。环境保护法和自然资源法 各有其独特的目的和价值， 当这些目的和价值发生 冲突时没有更高层次的法律规则或法律原理来协 调
［ １ ２ ］
２ 各类型自然保护区２６ ６ ９ 处， 面积１ ４９ ７ ９ 万ｈ ｍ ， 约占
１ ２种 行类 ４
［ ３ ］
、 两栖类 ３ ９ ６种
［ ４ ］
、 鱼类３８ ６ ２ 种（ 数据
来源农业部） 。这些野生动物资源， 分布于森林、 湿 地、 荒漠、 草原、 海洋等生态系统， 为维护我国生态 平衡和促进经济社会发展发挥了重要作用。 《 中国重点陆生野生动物资源调查》 及诸多研 究
２ ０ １ ４年 ２月 第 １期
林业资源管理 Ｆ Ｏ Ｒ Ｅ Ｓ ＴＲ Ｅ Ｓ Ｏ Ｕ Ｒ Ｃ Ｅ ＳＭ Ａ Ｎ Ａ Ｇ Ｅ Ｍ Ｅ Ｎ Ｔ
Ｊ ａ ｎ ｕ ａ ｒ ｙ ２ ０ １ ４ Ｎ ｏ １
加强我国野生动物栖息地保护法律制度建设的思考
阮向东
（ 国家林业局调查规划设计院，北京 １ ０ ０ ７ １ ４ ）
摘要： 概述了我国野生动物栖息地保护现状，分析了我国野生动物栖息地保护法律制度和存在的主要问题，对比 美国、日本、英国对濒危物种及其栖息地保护的法律保护制度，对我国濒危野生动物栖息地保护法律制度的完 善提出了建议：提高我国濒危野生动物栖息地保护的法律地位；在 《 野生动物保护法》 中引入重要栖息地制度， 完善禁猎区制度；完善濒危野生动物重要栖息地的土地征用和补偿制度，建立利益相关者协商制度。 关键词： 野生动物； 保护； 栖息地； 禁猎区 中图分类号： Ｓ ７ ５ ９ ９ ； Ｄ ９ １ ２ ６ ㊀文献标识码： Ａ ㊀文章编号： １ ０ ０ ２－ ６ ６ ２ ２ （ ２ ０ １ ４ ） ０ １－ ０ ０ １ ６－ ０ ６ Ｄ Ｏ Ｉ ： １ ０ ． １ ３ ４ ６ ６ ／ ｊ ． ｃ ｎ ｋ ｉ ． ｌ ｙ ｚ ｙ ｇ ｌ ． ２ ０ １ ４ ． ０ １ ． ０ ０ ４
１ １ ］ １ ４ ％［ 。 自然保护小区总面积的 ２
３ ） 湿地公园建设。湿地是水鸟重要的栖息和 繁衍场所。截至 ２ ０ １ ２年底， 林业系统共建湿地公园 ４ ８ ３处湿地公园。其中， 国家湿地公园 ２ ９ ８处， 面积
２ ２ １ ７ ８万 ｈ ｍ ， 保护湿地面积 １ １ ８万 ｈ ｍ （ 数据来源于
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