跨界流域生态补偿机制的实践与反思_曾娜

第4卷 第4期

云南农业大学学报

V o l 4 N o 42010年 08月 Journal o fYunnan Agricu lturalU niversity

Aug .2010

收稿日期:2010-01-05 修回日期:2010-04-21

﹡基金项目:云南省哲学社会科学规划合作课题(14051265)。

作者简介:曾娜(1977-),女,云南景洪人,副教授,在读博士,主要从事宪法学与行政法学研究。

根据原国家环境保护总局2007年发布的 关于开展生态补偿试点工作的指导意见!,生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,综合运用行政和市场手段,调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。

跨界流域生态补偿机制的实践与反思

*

曾 娜

(昆明理工大学法学院,云南昆明650224)

摘要:流域生态补偿是近年来兴起的一种环境经济政策,由于其涉及范围广、利益关系复杂,目前还处于以地方政府为主导的试点阶段。从试点情况看,地方的实践主要集中在中小流域上下游间的跨界生态补偿问题。尽管该政策对地方政府治理流域水环境的激励效果较为明显,但由于欠缺财政上的配合考量及相关配套措施的制定,逐渐显现出一定的局限性,有必要加以改进。关键词:跨界;流域;生态补偿

中图分类号:D 922 6 文献标识码:A 文章编号:1004-390X (2010)04-0037-04

St udy on t he Practice of the Trans boundary

Ecological Co m pe nsation of Basi n

ZENG Na

(Law Schoo,l K unm ing U niversity of Sc i ence and T echno logy ,K un m i ng 650224,Chi na)

Abst ract :The ecolog ical co m pensation o f basin is one k i n d of env iron m ent econo m i c policy wh ich e m erges i n the recent years B ecause the po licy is i n vo lved i n m any fie l d s and co m plicated i n terests ,it is still in the stage of experi m ent o riented by l o cal ad m i n i s tra ti o n presently Through an ana lysis on the po licy ?s experi m en,t the practice of l o cal adm i n istration about it focus on t h e transboundary eco l o g i ca l co m pensation o f the s m a ll and m ed i u m sca le basi n The po licy has ach i e ved clear e ffect i n pro m o ti n g local adm i n istration to protect w ater resources o f basi n H o w ever ,on account of lacking fi n ancial arrange m ent and relevan tm easures ,the po licy has exposed so m e dra wbacks and need to be i m proved K ey w ords :transboundary ;basi n ;

eco log ical co m pensation

目前,生态补偿作为一种环境经济政策

,在中央及地方政府的推动下,已经从社会呼吁、理论研究阶段发展到政府实践探索、试点实施阶段。由于生态补偿涉及面广、利益关系复杂,有必要通过在重点领域开展试点工作,为将来建立全面的生态补偿机制提供技术和理论支撑。根据现有的研究基础和实际情况,原国家环保总局确定了在四个重点领域开展生态补偿试点工作,其中一个就是流域生态补偿机制。在中央引导下,

地方政府逐步展开了流域生态补偿试点工作。由于#流域上下游关系密切,各种责任比较明确,目前上下游之间的矛盾比较突出,研究与探索经验也比较多,?

[1]

因此,地方政府优先选取了流域

上下游之间的跨界生态补偿作为突破点。地方层面的试点工作为全面建立流域生态补偿机制提供了重要的实践基础,但也逐渐暴露出一些问题。

一、跨界流域生态补偿机制的运行现状

在流域生态补偿试点中,对于长江、黄河等具有全局性影响的或者跨三省以上的江河流域,由于流域面积大,受益和保护地区界定困难,补偿问题非常复杂,开展生态补偿的时机还不成熟。因此,目前地方层面的试点主要集中在中小流域,尤其是省以下一个行政辖区内的小流域生态补偿问题。[2]从各地试点情况看,主要在省级政府主导下,对流经省内多个市县的河流,在行政区域(一般为设区的市)交界处设定水质监测断面,根据事先确定的断面水质控制目标,考核断面处的出境水质是否达标。依据水质达标与否,相应地有两种处理方式:第一,当出境断面水质超过控制目标,即未达标时,上游政府应向下游政府缴纳生态补偿资金,补偿资金专项用于流域水污染治理和生态修复,如逾期不缴纳,省财政厅可实施扣缴;第二,当出境断面水质达到控制目标,即达标时,可给予上游政府一定的奖励或补助,资金一般由省级财政支付。 跨界流域生态补偿机制的建立,有利于分清上下游政府的水环境保护责任,并通过上下游之间的横向财政转移支付,促使地方政府积极改善辖区内的水质状况。不过,伴随着该政策的推广,也出现一些问题。

(一)流域生态补偿的法律依据不充分

根据环境保护法!和水污染防治法!的规定%,流域上游政府应对辖区内水环境质量负责,确保境内水质达到国家规定的水环境质量标准。因此,尽管上游政府为保护水环境、防治水污染投入了很多资金,从法律上讲,却不能要求下游政府予以补偿,因为这是上游政府应履行的法定职责。由于上游政府很难独自承担环境保护成本,水污染防治法!在2008年修订时,增加了一条规定,即第7条,#国家通过财政转移支付等方式,建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。?该条从性质上看,只是一种宣示性规定,政策性较强,虽将#国家?确定为生态补偿的责任主体,但对国家应承担多少责任、流域上游政府是否有权要求国家承担生态补偿责任等方面都未明确规定,因此,尚无法从该条中推导出上游政府对中央政府享有生态补偿请求权。而且,由于该条未将下游政府列为责任主体,以致一些下游政府认为,自己已向国家交纳足够的税额,因此,上游的损失应由国家财政转移支付作为补偿。[3]

(二)流域生态补偿机制缺乏长效性

目前跨界流域生态补偿的试点实施,主要依靠中央及省级政府的推动。由于全国层面的立法尚未制定,为指导市县政府的试点工作,一些省政府颁布了流域生态补偿方面的规范性文件作为实施依据。此种方式的好处是,可以先将流域生态补偿机制运转起来,在实践中逐渐积累经验,待将来成熟后再制定为法律。弊端则在于:一方面,规范性文件的稳定性不够,且缺乏法律效力,不能对上下游政府的权利义务作出界定;另一方面,流域生态补偿牵涉到上下游政府间的财政转移支付,而对地方政府财政、预算情况实施审批和监督是地方人大及其常委会的一项重要职责,由于有关流域生态补偿的规范性文件都由政府制定,未经过同级人大,因此,缺乏地方权力机关的主导及支持,将影响到生态补偿机制的未来延续性。总之,将流域生态补偿机制的建立寄托于高层级政府上,有一定风险,很可能随着其工作关注点发生转移,而导致生态补偿成为一时性政策。

(三)流域生态补偿资金不足

跨界流域生态补偿机制要求上下游政府根据断面水质达标与否相应地向对方支付补偿金,在实践中产生了两个问题:一是当流域上游区生态环境状况较好时,水质考核标准也随之提高,以致水质上升的空间不大,受此影响,上游政府得到的补偿资金较少,不能弥补当地投入的环境保护资金及丧失的发展机会。比如,位于钱塘江源头的浙江省开化县,是该省25个欠发达县市之

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%参见辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法!(2008年)、河南省沙颍河流域水环境生态补

偿暂行办法!(2008年)、江苏省太湖流域环境资源区域补偿方案(试行)!(2009年)、贵州省清水江流域水污染补偿办法!(2009年)等规范性文件。

参见环境保护法!第16条规定,#地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。?水污染防治法!第8条规定,#县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。?

一,2008年分到三千多万元生态补偿金,较其丧失的发展机会,微乎其微。[4]二是当流域上游区生态环境状况较差时,因较难达到水质考核标准,以致扣缴的补偿资金较多,地方财政通常难以承受。比如,河南省沙颍河流域水环境生态补偿和奖励资金管理暂行办法!于2009年1月1日实施以来,当年1~6月份沙颍河流域共扣缴生态补偿资金6571万元,由于扣缴额度较大,一些地方出现了财政难以支撑的问题。[5]

二、反思:跨界流域生态补偿机制

的目的不是减轻中央财政负担

通常,#流域上游的生态保护者比下游的人需要遵守更为严格的法律规定或更少的权利分配,如遵守更为严格的水质标准等,?[6]因而流域上游政府不仅需要投入大量的资金治理已有的环境污染,而且为维持流域水环境质量,还必须对本地的产业结构实施持久的限制,以致流域上游地经济发展与环境保护之间的矛盾较为突出。虽然根据水污染防治法,上游政府有职责对辖区内的水污染防治实施监督管理,由其承担污染防治成本,无可厚非。但问题是,环境保护只是政府职能中的一种,处于发展经济及改善民生双重压力下的上游政府,不可能长期坚持牺牲经济发展来换取生态保护。因此,为缓解流域上游地发展经济与保护流域生态环境之间的矛盾,促进地区间协调和公平发展,有必要引入生态补偿机制来弥补这种权利的失衡。

尽管就流域生态补偿原则本身,政府、社会已达成共识,但在具体构建上,仍有诸多分歧,集中表现在生态补偿的责任主体。由于中央政府有实现地区间经济发展及财政状况均衡的责任,为理顺流域上下游间的生态关系和利益关系,中央政府可借助财政转移支付方式,促进地区间基本公共服务均等化。但是,从中央政府角度来看,如果一概由其承担生态补偿责任,一来财力不够,造成实践中补偿标准偏低,未能调动起地方政府改善水环境的积极性;二来无力防范地方政府滥用补偿资金的风险,致使资金使用不到位、对群众的惠及力度不足等现象时常发生。因此,为改变目前生态补偿中纵向财政转移支付占绝对主导地位的状况,中央政府近年来积极推动建立流域上下游政府间的跨界生态补偿机制。根据原国家环保总局副局长吴晓青的意见,中央政府主要是为地方建立生态补偿机制提供政策导向、法规基础和一定的财力支持,地方政府主要建立好辖区内资源开发、水源地保护和小流域的生态补偿机制。[1]从财力与事权相匹配原则出发,中央政府将生态补偿责任转移给地方政府时,理应伴随着相应的资金转移。但在该政策实施中,中央政府只是将生态补偿责任转移给地方政府,而配套的财政安排并未及时跟进。可以说,财政上后续制度的缺失是当前跨界流域生态补偿机制推进困难的一个重要因素。

反思中国目前运行的跨界流域生态补偿机制,其建立更多是为其他目标而并非生态补偿。目前在试点实施中,之所以出现了上游积极性高,四处奔走呼吁,而下游则被动、回避的现象,[7]原因就在于中央财政转移支付力度较小,上游政府为弥补其投入的环保成本,只得将目光投向下游政府,希望由下游地区补偿上游地区为保护流域水资源所投入的资金。然而,根据宪法,地方各级政府虽应服从国务院的统一领导,但作为地方各级国家权力机关的执行机关,地方各级政府要对产生它的地方各级人大负责并报告工作,而地方各级人大则以直接(县和县以下)或间接(县以上)的方式向当地选民负责,这种地方问责制使地方各级政府权力的行使具有明显的地方性。[8]受此影响,下游政府为实现地方利益的最大化,自然不愿主动推进跨界流域生态补偿机制的建立。

三、完善跨界流域生态补偿机制的建议

目前跨界流域生态补偿机制已初步建立,从试点情况看,该政策对流域水环境治理的激励效果明显,如河北省子牙河是该省境内污染最重的水系,从2008年4月起,河北省政府在子牙河流经的5市实施跨界断面目标考核和生态补偿机制以来,子牙河水系化学需氧量平均浓度比上年下降42 8%,氨氮平均浓度下降13 7%。[9]为进一步完善跨界流域生态补偿机制,后续制度安排必须跟进。根据对实施情况的分析,首要应解决以下两点。

(一)逐步增加地方政府财力,减少经济发展与环境保护之间的冲突

从实际情况看,目前制约跨界流域生态补偿机制实施的一个重要因素是地方政府的财力普遍

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第4期 曾 娜:跨界流域生态补偿机制的实践与反思

不足。这种局面的形成与我国的财税体制有很大关系。自1994年实施分税制财政体制改革后,中央本级支出占全国财政支出的比重大体呈现逐步下降的趋势。以2009年统计数据为例,1~10月累计全国财政收入58363 8亿元,其中,中央本级收入占财政总收入的53 7%,地方本级收入占46 3%;全国财政支出49886 04亿元,其中,中央本级支出占财政总支出的21 3%,地方本级支出占78 7%。[10]这意味着,中央政府拥有较多的财力却只负责了较少的事务支出,地方政府用较少的财力要处理大部分的事务支出。总之,在目前的财政体制下,生态补偿的资金来源只能以中央的纵向转移支付为主。虽然中央的财政转移支付促进了地方的生态补偿工作,但大量的资金集中上去后又通过专项转移支付再分到地方,这既增加了行政成本,也降低了资金的使用效益。因此,在跨界流域生态补偿机制试点实施中,为消除因地方财政困难而对政策实施造成的阻碍,中央政府必须提供一定的资金支持,否则,该政策难以长期维系下去。

(二)合理划分中央与地方政府水资源管理职责,并赋予地方更多的权限与责任

我国实行水资源所有权与管理权相分离的体制,一方面,根据水法!第3条规定,#水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。?另一方面,对水资源的管理,实行中央、地方分级管理体制。以行政区域为单元的水资源管理模式,人为地对整个流域进行分割,不仅影响了流域水资源的高效综合利用,而且制约了水污染的综合治理,导致上下游间的#跨界污染?愈演愈烈。流域生态补偿机制的建立,有助于分清上下游政府的水污染防治职责,推动流域水资源的统一管理。然而,为使该机制具有长效性,从长远看,必须将流域上下游政府间的生态补偿关系从当前的政策层面上升到法律层面,这就需要清楚界定相互的权利义务关系,并在发生冲突时,提供法律上的纠纷解决途径。上述目标的达成,须建立在合理划分中央与地方环境管理职责基础上。在中央与地方国家机构的职权划分上,我国遵循的是民主集中制原则。与分权原则不同,#民主集中制强调各机关之间,各层级之间的合作与最终的统一性。民主集中制没能在国家机关之间、中央和地方之间确立一种稳定的法权关系,是无休止的权限争议的制度渊源。?[11]由于中央与地方之间事权划分不清,导致既无法根据财力与事权相匹配的原则,为地方政府保护水环境提供财力支持,也阻碍上下游政府通过建立区域协调机制对流域水资源实施统一管理。因此,有必要将中央与地方各种承担的水资源管理职责具体化、明确化,以此增强地方政府的协商能力,促进区域水资源协调管理。

生态补偿不仅是环保问题,更是中央与地方之间的利益调整问题。虽然跨界流域生态补偿机制已取得明显的效果,但其进一步的发展,仍有赖于中央政府的资金、法规支持。目前,跨界流域生态补偿机制还停留在政策层面,为促进该机制的长效化,还需将现有的规范性文件上升为法律。否则,仅靠政策调整,虽能取得一时的功效,但从长远来看,却难以避免因政策波动,造成行政资源的浪费并影响公民权益保障。

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