“生态环境保护”专题学习资料

“生态环境保护”专
题
《“十三五”生态环境保护规划》解读（上）
邹骥中国人民大学环境学院特聘教授
各位学员大家好，我叫邹骥，是来自哈尔滨工业大学深圳校区经管学院的特聘教授，也是中国人民大学环境学院的兼职教授。

今天我想和大家分享一下，对《“十三五”生态环境保护规划》的理解。

今天我们讲这样几个问题，围绕着《“十三五”生态环境保护规划》，讲八个问题：
一、《“十三五”生态环境保护规划》的主要内容。

二、《“十三五”生态环境保护规划》的重要意义。

三、《“十三五”生态环境保护规划》的特点。

四、改革生态环境治理基础制度的重要举措。

五、《“十三五”生态环境保护规划》在重点工程投资方面的考虑。

六、强化各级政府落实《“十三五”生态环境保护规划》的主体责任。

七、推动生态环境保护的公众参与。

八、《“十三五”生态环境保护规划》的保障措施。

一、《“十三五”生态环境保护规划》的主要内容
（一）《“十三五”生态环境保护规划》的三个部分
我们说《“十三五”生态环境保护规划》，是在2016年11月份由国务院正式下达通知。

要求各省市自治区来予以实施。

这个规划分成三大部分：
第一部分是首先来判断全国生态环境保护方面的形势，以及在“十三五”期间生态环境保护工作的指导思想、原则和目标。

第二部分主要阐述规划里面的实质的内容，分七个方面：
1.强化源头防控，夯实绿色发展基础。

这是第一个方面，就是主要的内容。

2.深化质量管理，大力实施三大行动计划。

这里面讲的三大行动计划，主要是水污染治理，大气污染治理和土壤污染防治。

3.实施专项的治理，全面推进达标排放与污染减排。

这个专项治理涉及的方面很多，涉及到水污染的专项、大气污染的专项、土壤、生态系统的保护等等，有很多具体内容，一会儿我还会谈到。

他谈的很细很专门，比如我举一个例子，比如说大气，大气污染治理他专门谈到了细颗粒物质的治理。

谈到二氧化硫、氮氧化物，谈到了挥发性有机物，还谈到了氨、氮等等，谈的很专门。

对每一种重大的，带有全局性的影响的这种污染问题，都有专门的论述，专门的安排。

那么在水里面，也谈到了比如我们常说的化学吸氧量COD，常说的总氮、总磷。

而且他还分区域，分流域专门谈到不同区域，不同流域的水污染治理的问题。

这是关于专项治理。

4.实施全程的管控，有效防范和降低环境风险。

这里面主要是针对一些具有比较高的风险，比如重金属，比如一些有机污染物，还有像危险的化学品、核、核安全这些具有比较高的环境风险专题，也做了专门的部署。

5.加大保护的力度，强化生态修复。

这里面主要是针对生态系统和一些重要的生态单元的保护和修复来作出安排。

6.加快制度创新，积极推进治理体系和能力现代化。

这主要是针对治理体系，针对制度的创新，来支持生态文明建设的制度安排。

制度安排的改革创新做了具体的部署。

7.实施一批国家生态环境保护的重大工程。

列了一些来支撑实现这个规划目标必须要做得重大工程。

这就是整个规划的第二部分，也是规划主体部分的主要内容。

第三部分就是健全规划实施保障措施，里面又分两方面的内容：
1.明确责任分工、加大投入力度、加强国际合作、推进试点示范、严格评估考核。

2.在重点工程的投资方面，鼓励建立多元化的投资格局，主要以企业和地方为主。

中央财政根据中央和地方的事权和财权的划分原则给予适当的支持。

（二）通过目录了解内容
大家在阅读这个“十三五”规划原文的时候，这个规划也比较长有几十页。

那么原文一共分了十章，我在PPT里面也给大家列出了这十章的目录，大家通过看这些目录，当然最好是精读全文，来更详尽的了解，就可以比较透彻的理解“十三五”规划的总体结构和具体的内容。

第一章就是我们说的全国生态环境保护的形势，这是第一章讲形势。

谈到了过去生态保护取得的进展，也谈到生态环境是全面建成小康社会的突出短板，把现在的状况来概括。

因为党中央国务院部署到2020年要全面建成小康社会，这个可以说是
第一个“百年梦想”的目标。

但是建成小康社会，现在看来很多方面会超额完成任务，应该说比较有把握。

但是我们说在生态环境质量方面目前还存在短板，如果我们不切实的努力补上这个短板的话，有可能会拖了我们全面建成小康社会重要部署的后腿。

所以我们是这么来判断目前的状态和形势。

另外，也揭示了生态环境保护面临的机遇和挑战，这是第一章的内容。

第二章的内容就是来阐述制定这个《规划》的指导思想、基本原则，还有主要的目标。

那这个一会儿我们还会更具体的来介绍。

第三章的内容就是强化源头的防控，夯实绿色发展基础。

他这里边又分了四节，第一节就是强化生态空间的管控；那么第二节是推进供给侧结构性改革；第三节是强化绿色科技创新引领；第四节就是推动区域绿色协调发展。

这四节内容了构成《“十三五”生态环境保护规划》里面关于源头控制防控和整个综合决策，将环境保护与发展协调起来，形成绿色发展的基础，构成了这样一个内容，这个应该说是论述了环境与发展之间的关系。

论述了当前社会经济发展中，它和环境保护问题的最大的交集。

大家看到空间的问题、供给侧结构性改革的问题、科技创新的问题，还有区域绿色协调发展的问题。

这几个问题，实际上把它看成一个发展的问题。

那么如何谋篇布局，通过我们发展的安排、发展的战略、发展的政策的协调，来达到保护环境，保护生态的这么一个效果，使生态环境和经济发展相协调。

在这一章得到了充分的体现。

第四章就是深化质量管理，大力实施三大行动计划。

应该说《“十三五”生态保护规划》，突出了这样一个核心：就是要以环境质量为核心。

那么怎么样来保证环境质量，他实际上是通过三大行动计划，来保证整个的环境质量的基本的要求。

这里面三大行动计划分别包括：分区施策改善大气环境质量、精准发力提升水环境质量、分类防治土壤环境污染。

那么大气、水和土壤，这个是构成了三大行动计划，也就是我们过去常说的“气十条”“水十条”“土十条”，那么这些都是做的行动计划。

这些行动计划的实施期跨了我们“十三五”主要的时间，都应该在“十三五”期间得以贯彻，得以完成。

所以专章来论述如何通过实施大气、水和土壤相关的环境质量的计划来支撑整个的生态环境保护大的目标、大的战略的实现，这是第四章的。

第五章的内容就是实施专项治理，全面推进达标排放与污染减排。

这个就是我们前面讲到的专项污染治理和减排的部署和措施。

这里面包括：
实施工业污染源全面达标排放的计划。

这完全是主要面对工业污染源，特别是污染比较严、污染强度比较高的这些行业的工业污染源，像冶金，包括黑色冶金、有色冶金，像建材、水泥、平板玻璃、陶瓷、化工，包括石油化工和一般的基础化工、精细化工，还有像交通，像建筑，像电力，一些重要的国民经济部门。

还有其他的
一些制造业，我们说的这个印染、纺织、酿造、食品加工等等，这些工业部门的污染源达标排放，应该说是我们长期奋斗的重要领域，也是我们长期梦寐以求的来实现达标排放这么一个梦想。

那么我们要在“十三五”时期，要攻艰克难，要在这个工业污染源达标排放的这个问题上要取得一个实质性的进展，显著的进展。

否则的话我们很难完成全面建设小康社会，补上生态环境保护短板的历史使命。

所以把工业污染源全面达标排放专门列出来纳入这个计划。

第二节谈到深入推进重点污染物的减排。

就是我前面谈到的，像重点的大气污染物里面，人民群众呼声比较强烈的雾霾问题，这里面污染物主要是细颗粒物质，这些怎么减。

然后对于整个全国土的生态环境影响比较大的酸沉降、酸雨，也就是相关的二氧化硫的排放。

然后氮氧化物的排放。

先说这个大气，还有对于颗粒物质贡献比较显著的VOC，就是挥发性有机污染物等等。

另外，我们现在大气污染物里面还有臭氧等等。

那么水污染物，除了通常一些宏观总量的指标，比如这个COD化学需氧量，比如说像总氮，总磷这些指标之外，还有一些专门的水污染物的治理问题。

另外，还有比如像重金属这一类的，他们如何防控，都做了专门部署。

第三节谈到加强基础设施的问题，加强生态环境保护的基础设施。

我们说经过几个五年计划，在过去的将近20年的时间里面，15、16年的时间里面，我们修了大量的城市污水处理厂，修了大量的管网。

但是现在我们发现乡村基础设施还很薄弱还要补上。

另外，像大气污染治理里面的一些基础设施，电厂。

另外去散煤的过程中，一些能源的基础设施，煤改电、煤改气等等。

这些基础设计的建设，都为我们实现整个污染物削减提供了一些最基本的保证。

必须还得加大力度，加大投入。

因为没有这些基础设施的到位，这些投资不到位的话，我们很多污染治理的技术措施就难以奏效，难以到位，这个目标就不能实现。

所以对基础设施专门的谈。

当然基础设施也是一个资金力度大，资金需求高的领域。

它还带来了一个融资的问题，钱从哪儿来，因为一投多少亿的投进去，可以说是百年大计，都是几十年的周期。

那么怎么安排这些资金，怎么能够把社会各界资源动员起来，完成基础设施的投资，在这里面都有所论述。

第四节谈到了加快农业农村环境的综合治理。

这个也做了专门的论述，这个就是第五章的内容。

第六章的内容就是实行全程的管控，有效防范和降低环境风险。

大家知道我们除了一般常规的、慢性的，当然慢性不代表不严重，除了这样的环境问题以外，还有一些非常紧急的，突发的这种风险非常大，烈度也很大，损害也很大的环境风险事故，像化学品、危险品等等，爆炸、泄漏，对我们的水环境，对人民群众的健康和生命财产的安全，都会造成直接的威胁。

所以必须对这样一系列的风险隐患，要加以防范和控制。

我们专门辟出第六章，在《“十三五”生态环境保护规划》里面来谈如何有效的降低和防范环境风险。

这里面包括五节：
第一节谈到完善风险防控和应急响应体系。

第二节谈到加大重金属污染防治的力度。

第三节谈到提高危险废物的处置水平。

第四节谈到夯实化学品风险防控的基础。

第五节谈到加强核与辐射安全管理。

这里面我再多说两句关于核安全的问题，大家知道在我们国家，我们还要继续发展核电，这是一个既定方针。

另外，还有大量的医学、科学试验、农业等等，很多地方还在使用一些辐射源，它们都有一个安全的问题。

如果我们风险防控做得好，可以充分的利用它们的功能为人民造福，为我们的国民经济作出贡献，包括核电。

大家有时候“谈核色变”，其实核电还有核技术的应用，是在国民经济中必不可少的。

而且它也标志着我们国民经济的技术水平，发达和先进的程度。

可以说在世界上的绝大部分发达国家的经济体，都有非常广泛、非常深入的核技术的应用。

但是大家害怕的是一旦出了核事故怎么办，那么这个核事故把很多人吓住了。

所以我们在制度上，在技术上，做专门的安排来防控这些跟核技术、核应用有关的风险，趋利避害，这也可以说为国民经济中运用核技术保驾护航。

在讨论核技术安全问题的时候，我们从环境行政管理部门，有专门的体制、专门的机构、专门的技术规范标准、专门的技术力量来保证这些核辐射的安全。

在五年规划里面，对它理所当然做了专门安排，这个安排和化学品、危险废物、重金属等等，都是在我们风险防控的掌控之下。

如果我们建设的越好，我们发生事故的概率就越低。

这样也是我们整个社会经济发展，人民生命财产安全所必须的，所以专门对它作出规划。

第七章就是加大保护力度，强化生态修复。

这一章也是我们刚才前面谈到的污染控制、环境风险防控，应该说更多的是和工业、交通、电力，和城市直接相关的。

实际上我们生态环境是一个大的系统，环境一般理解就是和人类距离更近，联系更直接；生态实际上也是受人类活动的影响。

联系也很密切，但是从尺度上来讲，更大。

我们看大家旅行坐火车，在一个城市里面，我们说北京市很大，上海市很大。

其实把你放在一个空间里面，你大不过农村，大不过乡村。

那么坐火车的时候很快就离开上海站，离开虹桥站，离开北京南站，你很快就进入到田野里面去了。

而且大段的时间是在田野里面，在乡村行驶。

这个直观的认识是坐飞机更是，大片的还是崇山峻岭、河流、农田、海洋等等。

尽管我们说这些年城镇化、建成区面积、城市人口都在迅速上升。

但是从空间上来讲，还是占的面积要小的多。

更大范围的我们说森林、草原、湿地等等，这个面积要更大，青藏高原等等，这些是我们大的生态系统。

那么这些生态系统实际上也深受人类活动的影响，然后有一些生态系统也很脆弱。

他们的生态服务功能是不是健全，他们是不是一些历史上的欠帐，一些退
化，是否能得以恢复和修复也直接关系到我们社会经济发展的资源基础，关系到我们是不是有足够的资源，是不是有足够保证我们生存的基础。

所以我们把它上升到维护国家生态安全。

如果大生态系统出问题的话，我们的水源就会受到威胁，我们的经济资源就会枯竭。

有时候它带来的损害是比一场战争都要巨大的。

所以我们现在新的“安全观”把生态安全列为一个国家安全的重要方面。

那么我们的森林是不是安全，我们的土地、农田、草原等等，包括还有其他一些自然资源。

所以这一章首先是从国家生态安全这样的高度去论述要保护生态和修复生态的意义。

然后还谈到了管护重点的生态区域。

一会儿后面我们还会展开讲，中国有诸多的生态区域，我们的青藏高原，我们的东北大小兴安岭，三江平原等等，我就举几个例子，我们的长江流域、淮河流域、黄河流域，我们有7大流域，等等等等，这些生态区域如何去保护，它都有不同的特点。

另外，还要保护重要的生态系统。

刚才我谈到森林生态系统、草原生态系统、湿地生态系统、海洋生态系统、水生态系统，特别是大江、大河这个生态系统。

因为在这些生态系统里面有不同的群落，有不同的种群，植物、动物，有生物多样性，都栖息在这个不同的生态系统里面，构成了一个有机的、相互紧密联系的大生态系统。

这个生态系统它是否能够提供足够的生态服务功能，这个生态系统本身是不是健康也是标志着一个国家的综合国力重要的组成部分。

我们说一个国家的综合国力，可以看这个国家是否富裕、经济是否发达、人均GDP、人均收入，你看这个国家的军事实力，军队是否强大，你看这个国家的思想、文化是不是有吸引力，是不是发达，有自己的哲学思想、科技。

我们说还有一个很重要的方面，就是这个国家的生态系统怎么样。

如果这个国家的生态系统不健康，非常的贫乏，非常的脆弱，生态承载量也很低，生态效率、生态服务功能也很差，可以说在极大的程度上就大大降低了提供国家人民给他们安全生存的基础，就是极大的削弱了这个基础。

另外，提供这个国家社会经济活动的资源，还有一个应该是生命知识系统，没有这个生态系统就不可能有生命得以健康、安全的存在。

另外，它还是一个给人民提供舒适、享受、精神活动、审美活动的场所。

所以生态系统的功能是非常丰富的，我们要充分的认识到生态系统对我们生存和发展的重要性，对我们国家复兴强大的重要性，对我们国家安全的重要性。

没有这些生态系统最基础的保证，这叫国之基础。

一个国家能够兴旺发达，能够繁荣昌盛，结果土地很贫瘠，它的森林被大量的砍伐，然后它的生物量，生物服务功能非常的贫乏，这是不可想象的。

所以我们说要保护好生态系统。

还有一个要提升生态系统的功能，修复生态退化。

在过去大家也知道，长期以来由于我们认识上的偏差，我们也看到包括一些发展的误区，存在着一些生态退化的地区。

这里面我举几个简单的例子，比如森林砍伐，比如草原土地的荒漠化，退化；
比如蓄洪区，水生态系统退化被围垦了，这个叫围湖造田，导致当有洪水的时候，湖水都没有地方去存去输。

那么这都属于生态退化，这种问题我不用点地名，大家都能想象在什么地方，一些很典型的生态退化的地方。

如果任其退化下去。

对我们整个生态系统的前景，那是不堪设想的。

所以我们要作出专门的规划，投入人力、物力、资源去修复这些生态退化的地区，我们的森林，我们的草原，我们的耕地，我们的湖泊，湿地等等都要进行修复维护。

另外，要扩大生态产品的供给，生态服务功能里面有一个重要的内容就是生态产品。

实际上我举几个例子，大家一说生态产品想到了一些经济作物，特别是在森林生态系统里面，这个很直观的有很多生态产品，草原也是，湿地（也是）。

我特别在这里面想强调生态产品的生物多样性，我们的一些基因库、一些濒危的物种，包括植物，包括动物。

大家说有一个珍奇的动物多一个少一个对我们生活有什么影响，影响非常的巨大，后面我还会提这个问题。

所以，我们还专门谈到要保护生物多样性。

举一个简单的例子，生态系统里面刚才我谈到，它分层次的，最大的叫生态系统，当然生态系统还有不同的尺度，那么生态系统下面有群落，群落下面有种群。

那么种群又构成了他们相互联系的关系，大自然生态系统里边有食物链。

如果说中间某一个生物消失了，可能这个食物链就断了，那么这个链上其他的生物，可能就会受到影响。

也会受到殃及。

这就是为什么我们强调生物多样性，这只是一个非常直观浅显的例子，有点以一挂万，但是它说明生态多样性的重要性。

另外，现在我们在现代的制药，现代的医学里面，需要大量的丰富的基因。

这个基因很多是存在于生物多样性里面。

在我们生态系统里面，有大量的以前人类自身并不认识，或者没有直接接触的基因库，它是存在于不同的动物、植物身上。

这些基因经过科学的加工，可以在细胞，在分子生物这个层面上，加工出一系列的产品，作出一系列的技术。

它对于农业的生产，对于医疗、药物的发展都是至关重要。

所以，我们专门把第七章用来论述生态修复，生态保护这样的内容。

第八章的内容就是谈生态环境保护的制度，要加快制度创新，积极推进治理体系和治理能力的现代化。

大家知道我们随着国民经济逐步的发展，收入水平的提高，我们经过几个五年计划经济已经翻番了。

现在人均GDP按照官方汇率说大数是8000美元。

如果按照购买力评价的话，这个数会更高。

按照世界银行的标准，我们中国的人均收入水平，应该达到中等偏上的水平，这个和我们改革开放之初已经不可同日而语了。

在这样的情况下把整个社会的结构，社会经济的联系的复杂性，市场主体的复杂性都引出来了。

那么这时候的我们治理，我们的制度，我们的政策也要与时俱进。

一些传统上做不到的事情现在可以做了，一些传统上的做法可能现在需要调整来适应新的形势，新的发展阶段。

所以我们说对制度做进一步创新、改革。

在新形势下，新的发展阶段下，新的发展目标下，作为支持的制度的治理体系来保证我们在向更高发展阶段迈进的时候，能够有长效机制推动我们生态环境保护持续做下去。

这里面包括健全法制体系、完善市场机制、落实地方责任、加强企业监管、实施全民行动、提升治理能力这么六节的内容。

大家知道生态环境保护，是整个国
民经济的重要的组成部分，是我们整个经济发展的重要组成部分。

我们为什么要改革体制，改革体制做制度的创新，实际上是为了支撑我们社会经济的可持续的发展，为了有一个长效机制来引导市场的主体，引导整个社会经济体系里面的利益相关者向着一个健康正确的方向去行为。

然后最后按照可持续发展的要求，按照实现两个百年梦想目标的要求去形成合力。

所以在这里面，我们说专门在规划中，对制度的建设、创新作出了安排。

第九章就是专门来列举了实施一批国家生态环境保护的重大工程，为了落实先面所提到的目标、政策、基础设施，需要有一批重大工程来支撑。

第九章整个就是来论述这些，有一个很长的单子。

当然这些重大工程的到位，也还需要解决资金的来源，资金的投入的比例，轻重缓急，另外资金的回报等等众多的问题。

这里面比较核心的是要动员全社会的资金，特别是社会资金，地方政府的资金、企业的资金，甚至于居民的资金，来形成合力，来完成这些重点工程。

第十章就是论述健全规划实施保障措施。

我们规划想的再好，论述的再好，如果没有这些保障措施，还是规划规划墙上挂挂，最后还是一纸空文。

所以我们还是要识别出来都有什么保障措施，来保证规划得以实现。

这里面包括明确任务分工、加大投入力度、加强国际合作、推进试点示范、严格评估考虑这些内容。

这样我们《“十三五”生态环境保护规划》，主要的内容，主要的篇章就是这些。

《“十三五”生态环境保护规划》解读（下）
邹骥中国人民大学环境学院特聘教授
一、《“十三五”生态环境保护规划》的主要内容
（六）战略定位
前面我谈到一个体会，就是这次“十三五”规划，我特别谈到了他面临形势的时候，提到了国家战略提升，国家战略提升刚才反复的强调了一个五位一体的总体布局。

应该说五位一体总体布局，它不仅仅是针对环境保护，生态文明建设，它是对未来发展的总体布局，是最高的战略布局。

那么这里面包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设还有生态文明建设。

首次我们党把生态文明放在和经济、政治、文化、社会建设同等重要的战略地位上。

所以我为什么说是一种战略地位的提升。

这个定位就给我们生态环境保护强有力的支撑和依托，你说重视不能比这个更重视了。

另外，我们还谈到“四个全面”的总体布局。

包括全面建成小康社会，至少在“十三五”期间，这是发展目标。

为了实现这个全面建成小康社会的发展目标，要用改。