我国“国家战略性”区域规划的实施效果、存在问题和改进建议_百讲解

国家战略性”区域规划的实施效果

“国家战略性”区域规划不但带动区域经济增长,培育了一批新的经济增长极,而且在提高区域内外一体化程度方面,也发挥了重要作用。

每个“国家战略性”区域规划的侧重点虽有所不同,但规划的落脚点最终都在建设项目和优惠政策两个方面。首先,区域规划主要还是以发展为导向,经由国家发改委批复发布的重点区域规划大多会有区域重点建设项目的相关内容,并以此为抓手带动区域的发展;其次,体现国家战略的重要方面就是对区域相关优惠政策的配置,尤其是作为先行先试试点的综合改革试验区,地区优惠政策成为规划的核心。目前,由于“国家战略性”区域规划实施的时间还比较短,全面评价“国家战略性”区域规划中建设项目和优惠政策效果的条件并不具备,本报告只是对此作初步的分析。

——带动区域经济增长,培育了一批新的经济增长极

国家近年来出台的区域规划一个重大作用就是通过一些重大项目的部署直接带动了区域经济的增长。新区、综合改革区的设立和区域规划的发布都直接带来了一些重大项目的落实,直接推动了规划区域经济的快速增长。如上海“迪斯尼”项目、天津飞机制造项目、北部湾石化项目等都是在区域发展规划背景下,获得国家相关政策支持,成为地区经济转型升级的重要支撑。除了直接吸引项目外,区域规划还为地区发展构建了一个平台,增强了地区的政策吸引力,为地区招商引资和区域合作创造了重要的前提。从统计数据上来看,国家战略区域规划出台的当年或第二年,地区经济一般都会有较大规模的跃升。

区域规划推动形成了越来越多的新增长极。随着我国国家战略区域规划的密集出台,区域发展格局由主要依赖珠三角、长三角、环渤海地区等少数区域驱动,逐步向东中西多极驱动转变。通过“国家战略性”的区域规划,借助国家政策的扶持,产业加速向中西部转移,有助于在中西部地区培育出新的经济增长极。如中西部的成渝经济区、武汉城市圈、长株潭城市群等地区已经成为我国经济新的重要增长地区。

中西部新增长极的培育有助于缩小城乡区域差异。近年来“国家战略性”区域规划逐渐以中西部地区为重点,带动了中西部地区经济的快速增长,中国的区域增长格局开始发生改变。

2007年以来,中部和西部的增速已经连续5年超过了东部地区。除了对东中西大格局的影响外,近年来一系列针对落后地区的区域规划的出台,推出了很多扶贫优惠政策,如对武陵山区、滇桂黔石漠化地区等直接编制了扶贫规划,加强了对落后地区的支持力度,带动了落后地区尤其是老少边穷和广大农村地区的经济发展,有助于缩小我国的城乡差异。

——提高区域内外一体化程度

区域规划推动一体化主要表现在对内和对外两个方面。对内方面主要表现是跨行政区区域规划的出台打破了区域壁垒,促进了区域市场和要素的融合。

其一,“国家战略性”区域规划减少了区域间人才和资金流动的制度性壁垒,推动了产业转移。

其二,随着网络化的高效便捷的交通设施的全面覆盖,落后地区吸收和采用先进地区创新技术成果的机会加大,先进地区利用落后地区丰富的自然资源和生产要素的成本将下降,国内市场一体化程度将得到极大提高。对外方面主要是国家边疆地区对外开放程度进一步增强,海西经济区、江苏沿海地区、东北地区、长吉图地区、喀什地区等一系列区域规划的出台深化了对外的开放合作,构建了我国对外的开发开放地区总体格局并制定了相应的贸易促进政策,使国内外一体化程度进一步提高。

我国制定和实施“国家战略性”区域规划应注意的问题

缺乏统筹考虑、规划内容趋同、重政府轻市场、多头管理、法律地位不明确、编制方法的科学性欠缺、不能形成有效的实施机制等是实施“国家战略性”区域规划应注意的问题。

——缺乏统筹考虑

如果规划遍地开花,容易出现宏观导向作用不强,政策优势泛化的问题。自2009年开始,国家战略区域规划开始在全国范围内铺开,一时间,各类国家级综合改革区、示范区、新区等纷纷涌现,区域规划有一种“遍地开花”的态势。截至目前,区域规划已经覆盖了接近40%的国土面积,每一个省区都有自己的国家战略。“国家战略性”区域规划出得过快、过急、过多,就很有可能造成规划的引导性和方向性并不强,缺乏整体的统筹和综合的安排,失去发展的重心和方向。而且在缺乏通盘统筹考虑的情况下,难以明了在何种情况下应该由中央政府出台相应的区域支持政策、而哪些问题应该由地方政府自己的规划来应对,从而使国家区域规划的支持重点不突出,需要中央政府予以重点支持的区域反而难以获得真正的支持。

——规划内容趋同

区域规划的初衷是国家希望从地方特色出发,通过统一规划发挥地区比较优势,促进区域内各经济主体分工合作,解决各自为政、重复建设问题。然而,在实际操作过程中,容易出现规划内容趋同的问题,从公布的各规划文件来看,虽然强调地方特色的区域规划很多,但规划的整体趋同性仍然很高,如机械制造以及新能源、新技术等战略性新兴产业几乎成为每一个区域规划的产业发展重点。这就会造成地方很多发展项目类似,不仅会带来同质竞争,而且会导致资源浪费。

在区域规划内容趋同的情况下,国家战略容易演变成地区间的竞赛。因为将地方规划上升到国家战略就会在建设用地指标、大项目审批、地区基础设施建设国家资金支持等方面得到相应的实惠,各地逐渐把国家批复规划看成一种“政策机遇”,争相到国家发改委来“运动”,想尽快抢一顶“帽子”,这就会导致地方的盲目攀比竞争,诱使地方通过各种渠道和方式纷纷为自己上升为国家战略造势,国家战略在一定程度上变成了地区竞赛,区域规划的出台在某些时刻成了各个地方竞争的结果。现实中也出现一些类似的情形,有的地方在区域规划获得批准后,各经济主体纷纷展开对资本和劳动力等要素的争夺,甚至各主体之间为争取外部投资者落户不惜竞相让利攀

比。最终,区域规划获批不仅没有对各地开发提供正确指导,反而成为新一轮无序开发建设的开始。

——重政府轻市场

区域规划虽然是政府出台用于指导地区发展的,具有公共政策属性,但规划重心在于确定地区发展的总体框架,对资源配置、产业发展等进行方向性的引导,而地区的具体发展要放手交予市场去做。政府规划最终是为市场发挥作用,为经济主体的决策配置提供更好的条件。然而,近年来出台的区域规划越来越倚重行政主导作用,而忽视或代替了市场的作用,在规划中给地方赋予了较多的区域优惠政策,使得这些城市地区由于政策受惠而吸引了大量的投资,间接上使区域发展与市场轨道偏离。同时,规划和政策没有明确区分,也是导致地方纷纷竞争国家战略“帽子”的重要原因,争取优惠政策是地方政府的主要动力。

——多头管理

区域规划的制定、执行过程中多头管理问题严重。从规划编制主管部门来看,目前主导编制国家战略区域规划的部门包括国家发改委的地区司、规划司、东北司、西部司、体改司、高技术司,环保部,扶贫办,旅游局等多个部门,缺乏统筹协调。同时,工信部、国土部、农业部等都在积极编制产业和部门规划,并提交国务院审批,无形之中使国家战略变成了部门之间利益的争夺。而从区域规划执行过程来看,由于区域规划是一种综合性的发展规划,其执行一般涉及到几十个相关部门,经常出现一种事务同时由多个部门进行管理的现象。各职能部门协同不够,影响了区域规划政策措施的实施效果。

——法律地位不明确

国外区域规划大多具有法律地位,如日本区域规划的重要特点就是“立法在先,规划在后”,德国区域规划发挥重要作用的原因也是其具有法律效力。而中国区域规划在规划体系地位上就属于非国家法定规划,目前出台的多项区域规划虽然属于国家战略,但无一有法律效力。我国目前区域政策调控手段仍以行政手段和经济手段为