工作心得：检察机关依法独立公正行使检察权研究

工作心得：检察机关依法独立公正行使检察权研究
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已明确指出：要“改革司法管理体制，推动省以下地方检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”。

并对司法职权配置、司法权力运行机制、司法活动的监督提出了新的要求。

检察机关去地方化和去行政化的改革大局已定，那么，在检察机关实行“相对垂直管理”的大前提下，如何进一步深化内部改革，则是我们需要深入探讨的问题。

就《决定》提出的“新要求”结合基层检察院的现状，谈一下个人的看法。

一、要确保检察机关依法独立行使检察权必须优化检察权的配置，使检察权的配置能有效地履行职责使命。

检察权的配置应当包括检察机关内设机构的检察权配置和检察权运行主体的检察权配置。

因为，检察机关内设机构的检察权配置，决定了其内设机构内的检察官所能行使检察权的范围，必然会影响到检察官是否能够依法独立行使检察权，因此，检察机关内设机构的检察权配置问题不可不谈。

1、检察机关内设机构的检察权配置的不合理现状
现今，检察机关内设机构的检察权配置呈现重叠、分散等纷乱无章的状态。

以基层检察院为例：如，监所部门既有权行使反贪部门和反渎部门对职务犯罪案件的侦查权，又有权行使侦查监督部门和公诉部门对刑事案件的侦查监督权、公诉权以及控申部门的部分职权，再加上自身的刑罚执行监督权，几乎囊括了检察
机关所有的检察职权，真可谓是名副其实的“小检察院”。

这种检察权的重叠配置不利于检察权的有效行使：一是从人员配置上来看，基层检察院监所部门一般配置2至3名检察人员，人员数量上无法满足履行配置的众多检察职权的要求；对于监所部门，基层检察院更倾向于配置监督能力强的检察人员，而不是办案能力强的检察人员，人员素质上也无法满足履行配置的众多检察职权的要求。

二是从案发数量上来看，基层检察院监所部门一年办理一起刑事案件、十年办理一起职务犯罪案件已属不易。

因此，在基层检察院监所部门配置如此众多的检察权没有必要也没有能力承担。

又如，反贪部门和反渎部门行使的都是对职务犯罪的侦查权，只不过是按照类罪的不同，人为的将一个检察权拆分为由两个内设机构分别行使。

这种检察权的拆分配置不利于检察权的有效行使：一是割裂了各类案件线索来源之间的联系。

反贪、反渎案件多为牵连犯罪，反渎案件线索多牵扯出反贪案件线索，反之亦然。

如各自挖掘各自的案件线索，则有可能会丧失相对另一部分的案件线索。

二是分散了办案力量。

基层检察院反贪部门一般配置8至10名检察人员，反渎部门一般配置3至5名检察人员。

从案件数量上来看，基层检察院办理反贪案件一年不过十余件、二十件不等，反渎案件不过数件，甚至有时是空白。

时常会有反贪部门疲于应付办理案件时，而反渎部门却无案可办的情形。

疲于应付的状况就无法确保检察权的依法行使，无案可办的情形，则会造成检察资源的极大浪费。

再如，侦查监督部门和公诉部门，其实都是为了审查侦查机关认定的犯罪事实证据，侦查监督部门的审查可以看作是公诉部门审查的初级阶段，其所作出的逮捕与否的决定也不过是侦查过程中采取强制措施的一种而已。

而实践中，侦查
监督部门的审查和公诉部门的审查基本是重复审查、重复提审、重复制作笔录、重复进行法律和证据的思考等无谓的“重复”劳动，同时，也使提前介入、诉讼引导侦查的功能发挥不出来?。

既分散了诉讼监督权，又割裂了逮捕权和公诉权之间的内在联系，其检察权行使的效果显而易见是不如人意的。

2、优化检察机关内设机构检察权配置的建议
在检察机关内设机构的检察权配置方面，建议：（1）厘清监所部门的检察权。

监所部门的侦查权回归自侦部门，刑事案件的诉讼监督权、公诉权回归侦查监督部门和公诉部门，作为补救，监所部门与其他办案部门应当建立案件信息联系制度，确保案发第一时间将案件移交至相关办案部门，监所部门则专司刑罚执行监督。

实践中，监所部门如遇到需要行使涉及其他部门配置的检察权时（如侦查权、公诉权等），也多依靠或完全转由其他办案部门代为行使。

因此，厘清监所部门的检察权，让检察权“各回各家”，使各项检察权的归属更加明确清晰、科学合理是司法实践的需要；（2）由预防部门、反贪部门、反渎部门合并成立预防和惩治职务犯罪局。

三个部门整合为一个较大的部门，统一行使侦查权有其现实意义。

一是实践中，基层检察院反贪部门办理的案件主要涉及行贿、受贿、贪污等三项罪名，而反渎部门办理的案件主要涉及玩忽职守和滥用职权两项罪名，从罪名的数量上来看，两个部门合并后，共同承担办理案件的罪名仅为五项，完全可以由一个整合后的部门承担。

二是整合了挖掘案件线索的力量，拓展了案件线索渠道。

以龙井市院今年办理的建设部门案件为例：首先是反渎部门发现了玩忽职守线索，经初查牵扯出行贿、受贿的案件线索，检察长果断决定打破部门界限，反渎、反贪部门联合办案，最终取得了追诉4人，涉及行贿、受贿、玩忽职守等跨部门管
辖的三项罪名，取得了完胜。

由此可见，如果反贪、反渎两个部门整合到一起，将会省去相互沟通协调的繁琐程序，更加迅速的取得战果。

三是集中优势兵力，实行大兵团作战，是对案件个个击破的强有力的保障。

设想如果基层检察院反贪部门配置10人，反渎部门配置5人，整合后的部门将会有15人。

15名检察人员共同办理15件反贪反渎案件与10名检察人员办理10件反贪案件、5名检察人员办理5件反渎案件的情形相比，其履职的效果就会明显不一样，亦如1＋1＞2的道理一样。

再从现今职务犯罪的特点来看，职务犯罪的隐蔽性更强，取证更加困难，而法律规定却更趋于严格（如非法证据排除的规定），对依法行使检察权的要求更高。

所以，现今办理职务犯罪案件要比以往需要投入更多的人力。

如果我们现在还实行单兵作战，对于检察权的依法行使和案件的质量，都将得不到有力的保障。

因此，反贪部门与反渎部门的合并是大势所趋的。

四是将预防部门并入职务犯罪侦查部门。

惩治犯罪本来就是预防犯罪里的一种特殊预防，将特殊预防活生生的从一般预防中拆分出来，不但从法理上讲不通，也会使一般预防缺乏有力的后盾，而显得空洞无物，不利于预防工作的有效开展，因此，应当将预防部门并入职务犯罪侦查部门。

（3）将侦查监督部门并入公诉部门，实行捕诉合一。

侦查监督部门和公诉部门都具有侦查监督权，一项检察权由两个部门分别行使，容易引起侦查部门的困惑而无所适从，统一由一个部门来行使就会取得效率的最大化。

同时，逮捕权是为公诉权服务的，由一个部门来行使逮捕权和公诉权具有权力的连贯性。

所以，将侦查监督部门并入公诉部门则是理所应当的了。

3、检察权运行主体的检察权配置的不合理现状
谈到检察权运行主体的检察权配置就不得不谈到检察权的运行机制，因为检察权运行机制是检察权配置是否合理的重要途径。

现行的微观检察权运行机制是承办案件的检察官提出处理意见、部门负责人审核、检察长决定，重大疑难复杂案件提交检察委员会讨论决定的运行模式。

其不合理的检察权配置表现在：一是承办案件的检察官能够独立行使的检察权严重缺失。

检察活动由承办案件的检察官具体实施，但制度规范上却没有赋予其独立的职权，没有检察长的审批或者授权，承办案件的检察官无权作出任何处理决定。

如修改后的《人民检察院刑事诉讼规则》规定：“自案件移送审查起诉之日起，律师以外的辩护人向人民检察院申请查阅、摘抄、复制案卷材料或者申请在押、被监视居住的嫌疑人会见和通信的”，承办案件的检察官是无权决定是否许可的，需要报请检察长决定。

承办案件的检察官是检察权运行的重要主体，其独立行使检察权的缺失，必然影响到检察权运行所追求的效率价值目标的有效达成。

二是检察长行使的审批权过于宽泛。

实践中，无论是哪一个检察办案环节的各项程序的启动和终结，各项法定措施的采取和变更，各项处理决定的启用，都要由检察长审批。

而事实上，由于没有“亲历”行为，检察长是无法真正有效的履行所有的检察权的。

这就必然使检察长疲于应付，从而延缓检察权的运行进度，丧失效率价值的追求。

三是检察委员会职权界限不清。

基层检察院检察委员会以讨论重大疑难复杂案件为主。

实践中，由于有些案件承办人缺乏必要的责任心或勇于担当的勇气，只要对案件稍有疑虑，便将案件向检察委员会一推了之，使检察委员会沦为“替罪羔羊”。

四是部门负责人角色的错位。

部门负责人不应当是检察权运行的主体，因为制度规范从未赋予过部门负责人任何检察职权，它仅仅是一个是行政职务，仅可以行使行政职权，而不是检察权，而部门负责人在微观检察权运行机制中却承担着审核者的重要角
色，这叫人不可思议。

部门负责人承担微观检察权运行的主体身份问题，应当是这次检察机关深入改革中去行政化的一个选项。

4、优化检察权运行主体检察权配置的建议
在检察权运行主体的检察权配置方面，建议：一是将检察长的部分职权下放给承办案件的检察官，如批准辩护人与犯罪嫌疑人会见通信的决定权等，检察长仅保留涉及犯罪嫌疑人人身和财产等（宪法性）基本权利的剥夺或限制，如逮捕权、财产的查封扣押权等，以及涉及办案全局事项的决定权如立案权、撤销案件决定权等。

如此设置，既可以减轻检察长身上众多检察权的拖累，也可以给承办案件的检察官以更大依法独立行使检察权的空间。

二是重新界定检察委员会的职责界限。

重大疑难复杂的案件应当界定在：可能判处死刑的案件；可能引起社会重大反响的案件；有重大分歧的案件以及抗诉案件的范围之内，从而避免成为承办案件检察官的“替罪羔羊”。

同时，也会迫使承办案件的检察官，树立依法独立行使检察权的理念和信心。

三是取消部门负责人的审核权。

让承办案件的检察官直接面对检察长，从而减少微观检察权运行中的中间环节，加快检察权的运行速度，提高检察权运行的效率。

部门负责人除自己承办案件外，仅负责部门内的行政性事务，如沟通协调、组织学习等，回归其行政负责人的角色。

四是在部门内部成立检察官办公室。

检察官办公室可以按照办理类罪的标准加以区分成数个检察官办公室，如办理未成年人犯罪检察官办公室、办理新型犯罪检察官办公室；也可以按照办理案件所使用的语言文字的标准加以区分，例如，办理汉语案件检察官办公室、办理朝语案件检察官办公室。

坚持主诉检察官制度，每个检察官办公室配备一名检察员及数个助理检察员和书记员，每个案件均以检察员的名义办
理，助理检察员和书记员协助检察员办理辅助性工作，并对检察员负责。

使检察员、助理检察员、书记员各自行使相应的权力，使其名副其实。

二、要确保检察机关依法公正的行使检察权，必须完善检察权监督制约机制。

曹建明检察长指出：“任何公权力的行使都必须受到监督制约，检察权也不例外”。

要想监督制约检察权，就必须有一个科学合理的检察权监督制约机制。

1、现行检察权监督制约机制的不足之处
一是部门之间的制约作用被化于无形。

控告申诉部门、职务犯罪侦查部门（反贪、反渎）、侦查监督部门、公诉部门、监所部门本来是相互制约的，但基层检察院为了便于办理案件的沟通协调，一般将控告申诉部门和职务犯罪侦查部门统称为自侦部门，由一个主管检察长主管，而侦查监督部门、公诉部门、监所部门统称为刑事部门，由另一个主管检察长主管。

由于本来是相互制约的部门，因是同一个主管检察长主管（自己怎么能制约自己呢？），而使部门之间的制约作用被无形的化解掉了，使主管检察长一人独大，其检察权的行使得不到监督制约。

二是案件管理部门的监督没有得到充分的发挥。

案件管理部门是个新设机构，负责对案件的监督管理，其实质就是对检察权的监督，如果工作开展得深入，就会对检察权的行使进行有效的监督。

但时至今日，案件管理部门的监督还没有得到充分的发挥，其原因有三：一方面案件管理部门自身犹豫不决。

是监督呢还是服务？是实体监督呢还是程序监督？是事中监督呢还是事后监督？陷入了自我纠结的漩涡。

明明是监督者却不敢说自己是监督者，明明要监督检察权的行使却挑一些不痛不痒的事去监督，这是中庸思想在作怪。

另一方面遇到了业务部门的顽强抵抗。

由于案件管理部门的监督触及到了业务部门的“利益”，原来自己说的算
的现在说的不算了，原来自己想怎么干就怎么干的，现在有人“说三道四”了，这些都是其产生抵触情绪的原因所在。

另外，“一把手”的理念对案件管理部门的监督成败起着决定性的作用。

如，为了侦破案件，先办理采取强制措施的法律文书，立案决定书以后再补的情况普遍存在，而案件管理部门在服从“命令”的情况下，不但不能监督检察权的行使，还会成为滥用检察权的帮凶。

所以，“一把手”的理念对于案件管理部门的监督成败起着至关重要的作用。

三是人民监督员的监督形同虚设。

实行人民监督员制度是检察机关主动接受外部监督的表现，本意是好的，但在实践中根本起不到监督的作用，原因有二：一方面实践中，人民监督员是由本级检察机关自己选的，自己选出的监督者来监督自己，是否能发挥监督的作用令人质疑。

另一方面人民监督员的素质不足以承担监督的职责。

现今对人民监督员的选聘条件上仅注重了社会纵向的阶层性和横向的广泛性，却忽视了至关重要的法律知识性。

试问一个根本不懂法律的人民监督员如何能监督法律赋予的检察权的行使呢？四是检务公开不彻底，“犹抱琵琶半遮面”。

检务公开已经实施多年，却收效甚微，其原因是我们虽然公开了检察权行使的一般流程，却不敢大胆的公开在具体案件中检察权行使的情况，使检察权的行使仍处于半神秘状态之中。

社会无从知晓检察权具体行使的情况，也就无法进行有效的社会监督。

2、完善检察权监督制约机制的建议
完善检察权监督制约机制方面，建议：一是调整主管检察长的分工，强化部门制约作用。

打破“自侦摊”、“刑事摊”、“综合摊”的固有界限，实行主管检察长部门交叉管理，例如，一名主管检察长主管公诉部门，可以配以主管控告
申诉部门、办公室等；主管反贪反渎部门的主管检察长，可以配以主管预防部门、技术部门、监所部门等；主管侦查监督部门的主管检察长，可以配以主管民行部门、计财部门等。

总之，以相互有制约作用的两个诉讼环节的办案部门不能由同一个主管检察长主管为准。

二是加强案件管理部门的监督。

“一把手”要树立“监督就是支持、监督就是爱护”的理念，大力支持案件管理部门对检察权行使的监督，对于拒不接受监督的部门负责人，要视情况予以撤换；案件管理部门要敢于监督，善于监督，要勇于对滥用检察权的行为说不，即使是检察长；业务部门要树立正确的权力观，自觉接受监督，确保检察权的依法公正行使。

三是制定科学合理的人民监督员管理办法，充分发挥人民监督员的监督作用。

例如，人民监督员的产生改由本级人民代表大会产生；对人民监督员的选聘条件在注重社会纵向的阶层性和横向的广泛性的基础上，兼顾法律的知识性，人员的选聘向法律专家学者或从事过司法工作的人员方面倾斜；建立人民监督员的教育培训制度、异地监督制度、人员轮换制度等制度。

四是制定检务公开范围，深化检务公开。

以制度的形式明确检察机关检务公开的义务和责任、检务公开的范围、检务公开的程序和方式，使检察权在“阳光下”行使，确保检察权的依法公正的行使。