PPP模式支持精准扶贫工作的问题与对策

一、文献回顾

（一）精准扶贫理论研究

靳永翥和丁照攀（2016）从社会关系层面出发，认为应通过重建社会信任、健全规范供给、加强贫困地区与外界的交流、转变政府角色，来优化运作主体多元、运作方式多元的协同扶贫机制。王介勇等（2016）认为应当对贫困户进行多维识别，对精准扶贫工作进行动态监管与考核，明确政府相关部门的责任，严格把控工作进度，完善相关政策与制度。宫留记（2016）认为以政府为主导的市场化扶贫模式为精准扶贫工作提供了新思路。周双和刘鹏（2017）认为，应当注重金融产品与服务在精准扶贫工作中发挥的重要作用。可见，我国学者认为精准扶贫工作应当从贫困户、政府两方面着手，同时也考虑到了社会关系与金融产品的作用。值得一提的是，以政府为主导的市场化扶贫模式已经趋近于利用PPP 模式支持精准扶贫工作的思路。

（二）PPP 模式支持精准扶贫工作的理论研究陈梦龙和尹贻林（2017）认为，盈利水平高的

PPP 模式下的精准扶贫项目与盈利水平低的项目可

以实现互补，现金流存在时间差的项目可以实现互补。唐惠敏和范和生（2017）认为，为了更好地将PPP 模式应用于精准扶贫工作，应该明确公私双方的权责关系，优化公私双方的争议解决方式，完善相关法律制度，维护社会资本的合法权益。张碧波（2018）认为利用PPP 模式支持精准扶贫工作的过程中，要特别注意维护社会资本的合理利益、提高贫困户的参与度。廉超（2017）认为，应当完善PPP 模式下精准扶贫项目的运行机制，提高专业人

才的素质，加强宣传教育。可见我国学者认为利用PPP 模式支持精准扶贫工作时，应考虑多方利益关

系，并且主要从如何维护社会资本利益这一方面提出建议对策。

（三）PPP 模式支持精准扶贫工作的典型案例

石兴安和何素华（2016）以贵州省丹寨县为例，分析了万达集团利用PPP 模式在该县开展的投资金额为4.4亿元的“包县扶贫”工作，为职业教育扶贫、就业扶贫、产业扶贫一体化推进提供了样本。魏加威等（2017）以河北省威县以优质资产入股项目公司，增加了12亿元的融资能力为例，分析了资产收益模式助力PPP 精准扶贫项目的具体实践，为贫困地区全产业链的建立提供了样本。王定智（2018）以贵州省毕节市为例，分析了恒大集团投资30亿元联合贫困户、基地、合作社，共同打造规模化、品牌化、标准化的农业品牌的具体实践，为少数民族聚居区的精准扶贫工作提供了样本。综上所述，利用PPP 模式推进精准扶贫时，对于项目的选择需要因地制宜，而且项目具体开展模式也各不相同。这些案例为PPP 支持精准扶贫工作提供了理论研究的范本。

二、PPP 模式下的精准扶贫工作现状2017年年末，我国农村贫困人口约为3046万

人，同比减少1289万人；贫困地区农村居民人均

可支配收入约为9377元，同比增长9.1%（扣除价格因素）。在第四批PPP 示范项目中，连片扶贫开发地区的PPP 项目数量为68个，约占项目总数的17%，主要集中在市政工程、交通运输、旅游和水利建设领域；投资规模为1855亿元，约占总投资

PPP模式支持精准扶贫工作的问题与对策

文/刘海英王晓烨

【摘

要】PPP 模式为精准扶贫工作的开展提供了一种新思路，在PPP 模式的支持下，精准扶贫工作进一

步开展，但是其中也存在着一些问题。通过对PPP 模式下精准扶贫项目的开展流程进行梳理，发现其问题主要有项目与社会资本的对接不顺畅，合同公允性难以把握，项目对社会资本的吸引力较小，咨询中介市场混乱等。为了缓解这些问题带来的负面影响，应该完善信息平台，对项目进行合理评估，提高项目对社会资本的吸引力，规范咨询中介市场，加强项目全生命周期审计。【关键词】PPP 模式；精准扶贫；社会资本

【作者简介】刘海英，河北师范大学副教授，硕士生导师，硕士，研究方向：会计与财务管理；王晓烨，河北师范大学硕士研究生，研究方向：财务管理与税务筹划。

经济论坛Economic Forum

Aug.2018Gen.577No.08

2018年8月总第577期第08期

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额的24%，主要集中在交通运输领域，贵州省、云南省、四川省为投资规模排名前三的省份。从这些数据可以看出，利用PPP 模式支持精准扶贫工作的步伐加快。加强基础设施建设，为贫困地区人民改善生活、生产条件，加强贫困地区与外界的沟通，是PPP 模式下精准扶贫项目开展的主要目的。连片扶贫开发项目的地区主要分布在西部，与十九大报告的契合度较高，但是在脱贫攻坚的难点地区“三区三州”，开展的项目数量较少，PPP 模式并未得到充分利用。

三、PPP 模式支持精准扶贫工作的流程PPP 项目的操作流程包括五个环节，分别是项

目识别、准备、采购、执行、移交（图1）。在项目识别环节，主要工作为组建精准扶贫工作领导小组并聘请咨询中介机构，由财政部门主导项目筛选、物有所值评价与财政承受能力论证。在项目准

备阶段，主要工作为组建精准扶贫项目管理架构，编制并审核精准扶贫项目实施方案。在项目采购阶段，主要工作为编制精准扶贫项目采购文件，对响应文件进行评审，确定社会资本方。在项目执行阶段，主要工作为设立项目公司并进行融资，进行项目建设与中期评估。在项目移交阶段，主要工作为进行移交准备，并向村办企业移交精准扶贫项目管理权，办理法律过户手续。

四、PPP 模式支持精准扶贫工作遇到的问题（一）PPP 模式下精准扶贫项目与社会资本的对接不顺畅

一方面，国家扶贫工作重点县分布于全国17个省级行政区内，西至新疆维吾尔自治区，北至黑龙江省，南至海南省，不同地区具有不同的自然与人文环境，因此，不同地区精准扶贫工作的具体方向往往存在很大差异。另一方面，不同的社会资本

图1PPP

模式支出精准扶贫工作流程图

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具有不同的资金实力、业务能力等，它们对于具体的扶贫项目往往有不同的推进方案。贫困地区和社会资本两方面的原因，使得PPP模式下的精准扶贫项目与社会资本的对接不顺畅。虽然各地已经建立了一些精准扶贫信息平台，但是这些信息平台仍存在不足之处，第一，大多数信息平台的封闭性较强，其功能多停留在贫困地区内部数据的精细化整合阶段，并未与社会资本形成良好对接。第二，信息平台多以市、县为单位，并未形成一个全国性的信息平台，导致社会资本、先进经验不能快速高效地“走出去”。

（二）PPP模式下精准扶贫项目合同的公允性难以把握

PPP模式下的精准扶贫项目合同应当具备公允性，即权利与义务、收益与风险的分配是公平恰当的，不偏袒任何一方。PPP模式下的精准扶贫项目，多集中基础设施建设领域，因此项目时间跨度长、投资成本高、风险点多。但是在合同签订时，公私双方往往只能准确预测到项目开展前期的情况，无法考虑到项目全生命周期中可能出现的会给项目带来重大影响的情况。因此权利与义务、收益与风险的分配无法具备较高的公允性水平。特别是贫困地区长年来经济发展水平停滞不前，人才流失严重，技术设备匮乏，经济、自然、人文等数据不完备。在这种情况下，项目合同的公允性更加难以把握。

（三）PPP模式下部分精准扶贫项目对社会资本的吸引力较小

社会资本天然具有逐利性，但是PPP模式下的精准扶贫项目是公益性质的。从项目性质来看，它主要集中在基础设施、产业支持、教育、医疗这几个方面，这些项目通常投资规模较大，服务年限较长；从服务对象来看，它主要服务于贫困人群；从建设难度来看，大多贫困地区自然条件与社会环境不优越，群众思想较为落后。这些特点都加大了项目开展的难度，也使项目的公益性色彩更加浓厚，对社会资本的吸引力进一步下降。

（四）PPP模式下精准扶贫项目咨询中介市场混乱

在中央政府大力支持以及地方政府的推动下，截至2018年1月31日，全国入库项目已超过7400个，总投资额已超过11万亿元。在如此庞大的体量背后，不仅涌现出了大量资本和PPP项目，还出现了大量的中介机构。这些中介机构的业务能力与人员素质良莠不齐，导致很多项目中途搁浅，在更换中介机构后项目才得以继续进行，这已经成为影响PPP项目顺利落地的一个日益明显的问题。特别是PPP模式下进行的精准扶贫项目，涉及到基础设施、产业支持、市场运营甚至易地搬迁等多个方面，对于中介机构有更高的要求。

五、PPP模式支持精准扶贫工作的措施建议

（一）完善PPP模式下精准扶贫项目公开信息平台

第一，在现有信息平台的基础上，建立一个全

主体

拟采用PPP模式开展的精准扶贫项目

有投资意向的

社会资本

关键词

所处地区、行业

预期收益水平

回报机制

合作期限

社会资本方出资额是否接受联合体投标社会资本资格能力要求

……

意向地区、行业

可接受的收益水平可接受的回报机制可接受的合作期限

出资额

资格能力

……

表1精准扶贫项目与社会资本的关键信息

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