农民工随迁子女教育政策的演变与未来走向

农民工随迁子女教育政策的演变与未来走向

摘要:上世纪80年代以来,进城农民工子女教育政策经历了从“限制”到“差别对待”再到“以人为本”的演变过程,让农民工子女接受“均等教育”的政策理念已经成为新时期政策文本指导思想的核心内容。当前的农民工子女教育政策执行中依然面临流入地资源有限、流入地办学规模难以预测、教育行政部门力所不及等困境。要提高政策的有效性,必需协调政策执行主体的利益,营造良好的社会氛围,对相关政策的有效执行过程进行监控与评估,改革和创新户籍管理制度与高考制度等。

关键词:农民工随迁子女;教育政策;教育平等

进城农民工随迁子女教育问题,与我国经济发展和城市化进程相伴而生,已成为当前社会工作的重点和难点之一。但这一问题进入政策关心和研究的视野却经历了一个漫长的过程,而且依然处于不断的修改和完善之中。因此梳理政策的变迁,探明政策的执行困境和发展趋势,对促进这一问题的彻底解决有重要意义。

一、农民工随迁子女教育政策的演变

上世纪80年代后期,被称为“民工潮”的农民工大规模进城,国家曾三令五申严格“限制”农民工的大流动。因此,农民工子女在城里接受教育也就处于一种被”限制”的境地。90年代中期后,进城务工农民数量再度爆发式增长,“举家迁徙”趋势显著[1],子女随迁人数急剧增加,农民工子女“入学难”问题十分突出,农民工子女在流动中失学情况日益严重,有鉴于此,政府加强干预,出台多个文件。

1996年4月,国家教委印发《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行)》,在京、沪等地进行试点。1998年3月,国家教委、公安部联合颁发了《流动人口儿童、少年就学暂行办法》,规定了流入地政府解决农民工子女接受义务教育的责任,一定程度上打破了儿童少年必须“以户籍所在地政府为主”接受义务教育的壁垒。但是,《办法》仍然对农民工子女进城采取限制措施,规定“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学,可依国家有关规定收取借读费”。“差别对待”的政策取向很明显。

进入新世纪以后,随着对流动人口问题认识的不断深入,政府开始将做好其子女的义务教育工作提到了新的政治高度,“解决流动人口子女义务教育问题的各种政策的密度之大,范围之广,程度之深,内容之详都是前所未有的”[2]。

2001年,国务院做出《关于基础教育改革与发展的决定》,提出要重视解决流动儿童少年接受义务教育问题,以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主,采取多种形式,依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利,明确了“两为主”的解决方针。这在流动人口子女义务教育政策发展史上是里程碑式的进步。

2003年,国务院办公厅先后发布《关于做好农民进城务工就业管理和服务工

作》的通知和转发教育部等部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》,要求保障农民工子女接受义务教育的权利,要求流入地政府采取多种形式,接收农民工子女在当地的全日制公办中小学入学,在入学条件等方面与当地学生一视同仁,不得违反国家规定乱收费,对家庭经济困难的学生要酌情减免费用。2005年,中共中央、国务院发布《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、2006年国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》、同年发布《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等文件均强调将保障农民工子女接受义务教育作为坚持教育优先发展、促进教育公平的重要举措,并写入新修订的《中华人民共和国义务教育法》,以国家法律的形式加以确认。

最近,由国务院审议通过的《国家中长期教育改革发展规划纲要》,对义务教育阶段进城务工人员随迁子女教育问题,从促进教育公平的高度提出了新的要求,要求制定针对这部分学生义务教育阶段完成后在当地参加升学考试的办法。

纵观农民工子女教育政策的演变过程,可清晰地看出对待农民工子女教育政策理念的变化:由20世纪80年代中后期的“限制进入”,到90年代“差别对待”,再到新世纪以《意见》为标志的新政策突出“以人为本”的核心思想,以及这次《纲要》再次提出的“两个为主,一个确保”的具体目标与行动策略。可以看出,让农民工子女接受”均等教育”的政策理念已经成为新时期众多政策文本指导思想的核心内容。政策的新理念凸显了国家对进城农民工随迁子女教育问题的关注,体现了各级政府解决这一社会难点问题的信心和决心。

二、国家政策实施面临的困境

1.流入地资源的有限性,阻碍和制约政策执行和落实

流入地接纳农民工子女的能力是有一定限度的,这种限度突出地表现在流入地执行政策的经费、人力资源的有限性上。在义务教育“以县为主”的背景下,作为政策执行主体的流入地政府很难得到中央政府所给予的相应补偿。虽然《流动儿童少年就学暂行办法》指出,“流入地政府和流出地政府要互相配合,加强联系,共同做好流动儿童少年接受义务教育工作”。但由于国家教育经费转移体制还不健全,每年仍以户籍为准给流出地划拨义务教育经费,而流入地政府不仅要把教育经费用于当地学校的发展,还要在教育经费本来就不足的情况下支付流动儿童的教育费用,双重的经费压力使流入地政府陷入困境,难以接受更多的流动儿童入学。这样,“流入地政府财政部门要对接受进城务工就业农民子女较多的学校给予补助”、“切实减轻进城务工就业农民子女教育费用负担”[3]等规定就无法得到根本落实。

2.流入地办学规模、学校布局和事业规划难以预测

农民工及其子女的流动变数太大,教育行政部门无法准确地获取外来人口中适龄入学儿童的数字,是困扰教育部门的一大难题,许多城市教育行政部门学校布局及事业规划明显滞后,供求矛盾突出。同时,农民工居住分布也很不均衡。由于许多农民工没有相对稳定的工作,工作地点经常更换,子女也跟着转学,这一问题

使得教育部门难以进行学校布局和事业规划,难以预测教师需求。

3.社会性问题,教育行政部门难以独自承担

对流入地政府而言,落实农民工子女教育相关政策确实责无旁贷。但农民工子女接受教育已经演化成了一个社会问题,作为政策落实的主体,教育主管部门一方面难以独自承担政策落实之责,另一方面又没有能力协调其他部门的行为。结果往往造成政策执行过程中政策行为表面化,实际上处于中断的状态。

4.现行的户籍管理制度与高考制度不配套

在解决农民工子女教育问题上还有一个不可回避和忽视的问题,即学生义务教育阶段学业完成后在当地参加升学考试的问题。由于我国现行的户籍管理制度与高考制度的约束与限制,农民工子女必须回户籍所在地参加高考。加之高中阶段教育不属于义务教育范畴,农民工子女接受完义务教育后又一次面临升学的抉择,非户籍所在地生源不仅不能享受本地学生相关待遇,而且还得回原籍所在地参加高考。这种岐视性政策规定给农民工子女正常学习和生活带来了很多的困难,显然有悖于教育公平原则。

三、进城农民工子女教育政策的未来走向

农民工子女教育政策的执行困境,都可以还原为政策和制度问题。因此,提高政策的有效性,形成切实可行的政策体系和良好的政策执行环境是当务之急。

1.明确中央与地方的责任,协调地方政府部门的利益

十一届三中全会以后,我国的义务教育开始实行“地方负责、分级管理”的体制,地方政府成为筹措义务教育经费的直接责任者,而地方政府并没有因此获得更多的来自中央的财政转移支付。据国务院发展研究中心调查,中国的义务教育经费83%左右由县乡财政负担,省里负担11%,中央财政负担不足2%[4]。因此,应改革义务教育财政拨款制度,打破户籍限制,以实际在校生数为基数拨发义务教育经费,建立各地区间儿童流动的管理机制,有效促进地方政府间利益之争的解决。应提高中央财政在义务教育投资中的比重,实现城乡义务教育的协调发展,吸引一部分农民工子女在家乡就读,以缓解城市教育资源短缺的压力。建立财政补偿制度,建立中央政府与流入地政府经费共同分担的机制,建立农民工子女义务教育财政补偿制度,对流入地义务教育进行扶持,设立农民工子女义务教育专项经费,以减轻流入地的财政压力,消除农民工子女因家庭经济困难造成的教育机会不均等现象。