2013版全国统一工程量清单完全解读

简介
序：2013版新清单调整内容
2013版清单提升了规范的强制性
2013版清单明确了承发包双方风险的范围
一、2013版新清单对合同约定的调整
1、加强了招标人对工程量清单准确性的责任
2、加强了招标人对评标环节的责任
3、加强了招标人对固定价格合同中调价策略的责任
4、加强了招标人对模拟工程量清单招标的责任
5、加强了招标人对措施费调整策略的责任
6、加强了招标人对招标控制价编制的责任
7、加强了招标人对赶工风险的责任
二、2013版新清单对合同价款的调整
1、合同价款调整理论
2、以风险分担为原则的调价因素
3、发包人需要承担的风险：外部风险和内部风险
4、承发包双方共担的风险
序：
2013版清单计价规范是推行工程量清单计价改革的重要基础。

推行工程量清单计价是适应我国工程投资体制和建设管理体制改革的需要，是深化我国工程造价管理改革的一项重要工作，对于规范建设工程发、承包双方的计价行为，维护建设市场秩序，建立市场形成工程造价的机制将发挥重要的作用。

2013版清单充分考虑了未来建筑市场的市场化需要，制定建筑市场秩序，让市场和公民自主选择，是响应《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》中“两个凡是”的体现。

为今后建筑市场的市场化推广做了良好的铺垫。

注：两个凡是：凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。

凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。

※2013版清单提升了规范的强制性
主要体现在两方面：
①新清单规范强制性条文范围扩大。

08版清单与13版清单强制条款的数量均为15条。

但13版清单加强了对风险分担、措施项目清单编制、招标控制价的使用、投标报价、工程计量这五类内容的强制性条文，为解决工程项目实际问题提供了依据。

表1-1 新清单新增强制条文
②新清单规范部分强制性条文语气增强。

部分强制性条款由08版清单规范的“应”变为2013版清单规范的“必须”，这些改变增强了强制性条文的强制性。

具体内容对比如下表所示。

※2013版清单明确了承发包双方风险的范围
第一，发包人完全承担的外部风险——法律法规类风险。

第二，发包人完全承担的内部风险——变更类风险。

工程变更、项目特征描述不符、工程量清单缺项属于变更类风险。

变更类风险导致的变更发生属于业主的主动行为，由于经过业主（监理人指令）的允许才会发生变更，因此本风险是相对可控的发包人应完全承担的内部风险。

第三，合同约定承发包人共担的风险
（1）工程量偏差风险。

13版清单第9.6.2条规定：对于任一招标工程量清单项目，如果因本条规定的工程量偏差和的工程变更等原因导致工程量偏差超过15%，调整的原则为：当工程量增加15%以上时，其增加部分的工程量的综合单价应予调低；当工程量减少15%以上时，减少后剩余部分的工程量的综合单价应予调高。

（2）物价变化风险。

13版清单第3.4.3条规定：由于市场物价波动影响合同价款，应由发承包双方合理分摊；合同没有约定的，发、承包发生争议时，按第9.9.1～9.9.3条规定（材料、工程设备单价变化范围为5%），调整合同价款。

（3）不可抗力风险。

13版清单9.11.1~9.11.3对不可抗力风险分担原则进行规范，总结即：工程损失，发包人承担；各自损失，各自承担.
一、2013版新清单对合同约定的调整
1、加强了招标人对工程量清单准确性的责任
以往招标人会在招标文件中约定“投标人应对招标人提供的工程量清单中给定的信息进行核实，招标人对工程量清单的准确性和完整性不负责，工程量的误差视为投标人已经包含在其他部分的报价内或视为对招标人的减让（承包人应对招标文件工程量清单的准确性负责）”。

而13版清单第4.1.2款规定：“招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性由招标人负责”，这是强制条款，因此就形成了招标文件或合同中的条款与清单计价规范强制性条款冲突的情形。

这非常容易产生纠纷，究其原因是没有明确招标文件或合同文件中与清单计价规范强制性条款不符的规定是否有效。

目前普遍存在着两种观点 :
※观点一：优先执行清单计价规范
理由如下：
1.1强制性标准必须执行
《中华人民共和国标准化法》（主席令第十一号）第十四条规定：强制性标准，必须执行。

《工程建设国家标准管理办法》（建设部令第24号）第二十九规定：国家标准的编号由国家标准代号、发布标准的顺序和发布标准的年号组成，并应当符合下列统一格式：(一)强制性国家标准的编号为：GB50***--***；(二)推荐性国家标准的编号为：GB/T50***--***。

因此，从编号可以看出2013版清单属国家强制性标准，必须执行。

2008年住房和城乡建设部公告第63号“关于发布国家标准《建设工程工程量清单计价规范》的公告”规定：“现批准《建设工程工程量清单计价规范》为国家标准，编号为GB 50500—2008，自2008年12月1日起实施。

其中第l.0.3、3.1.2、3.2.1、 3.2.2、 3.2.3、 3.2.4、 3.2.5、 3.2.6、 3.2.7、4.1.2、4.1.3、4.1.5、4.1.8、4.3.2、4.8.1条为强制性条文，必须严格执行”。

因此2013版清单计价规范的强制性条文必须严格执行，招标文件及合同中与清单计价规范强制性条文不符的规定应无效。

1.2违反上位法的规定无效
《中华人民共和国建筑法》是《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）的上位法，《中华人民共和国建筑法》第十八条规定“建筑工程造价应按照国家有关规定，由发包单位与承包单位在合同中约定”。

因此违反了《建设工程工程量清单计价规范》（GB-50500-2013）强制性条文，就是违反了《中华人民共和国建筑法》。

因此违反《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）规定的强制性条文而签订的的合同条款需要改正，招标文件的相应规定无效。

※观点二：优先执行招标文件或合同文件
理由如下：
1.3合同至上的思想。

《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）是对工程项目及合同计价的一种规定，而在市场经济条件下合同价格是承发包双方自主意愿订立的，并没有违反社会的公序良俗，合同有效，不应受到清单计价规范强制性条文的约束。

1.4清单是标准不是法律
《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）是国家标准，并不是法律法规，没有法律法规的强制力。

如果招标文件中已有约定并形成合同则应按照合同约定执行。

目前“招标文件或合同文件中与清单计价规范强制性条款不符的规定是否有效”仍处于“各执一词”的状态，承发包双方均站在各自利益的角度进行理解和解释。

2、加强了招标人对评标环节的责任
招标人为了保护自己的利益，常常会在招标文件专用条款中约定，招标文件的效力高于投标文件，招标文件和投标文件不符或冲突的地方以招标文件为准；或把招标文件作为合同文件的组成部分，且其解释顺序紧跟合同协议书之后。

而13版清单计价规范第7.1.1款进行了如下规定：
“实行招标的工程合同价款应在中标通知书发出之日起30日内，由发承包双依据招标文件和中标人的投标文件在书面合同中约定。

合同约定不得违背招、投标文件中关于工期、造价、质量等方面的实质性内容。

”招标文件与中标人投标文件不一致的地方，以投标文件为准。

因此，在2013版清单下，招标方应加强对招标文件的管理，确保招标文件的准确性与完整性。

3、加强了招标人对固定价格合同中调价策略的责任
发包人为了保护自己的利益，以往会在招标文件中约定：“固定价格合同不许调价”或者“物价波动一律不调整”。

而13版清单计价规范第9.9.1款-9.9.3款进行了规定：
9.9.1：合同履行期间，因人工、材料、工程设备、机械台班价格波动影响合同价款时应根据合同约定的本规范附录A的方法之一调整合同价款。

9.9.2 : 承包人采购材料和工程设备的，应在合同中约定主要材料、工程设备价格变化的范围或幅度，如没有约定，则材料、工程设备单价变化超过5%超过部分的价格应按照价格指数调整法或造价信息差额调整法（具体方法见
附录A）计算调整材料、工程设备费。

9.9.3 : 执行本规范第9.9.1条规定时，发生合同工程工期延误的，应按照下列规定确定合同履行期用于调整的价格：
3.1.因发包人原因导致工期延误的，则计划进度日期后续工程的价格，采用计划进度日期与实际进度日期两者的较高者；
3.2.因承包人原因导致工期延误的，则计划进度日期后续工程的价格，采用计划进度日期与实际进度日期两者的较低者。

同时2013版清单第3.4.1款规定：“建设工程发承包，必须在招标文件、合同中明确计价中的风险内容及其范围，不得采用无限风险、所有风险或类似语句规定计价中的风险内容及其范围。

因此，在2013版清单下招标方应加强对固定价格合同中调价策略的管理。

4、加强了招标人对模拟工程量清单招标的责任
根据现行通常做法和理解，模拟建筑工程量清单就是发包人或咨询机构依据方案设计或初步设计文件，参照以往类似建筑工程的清单项目和工程技术指标详细设置清单项目并估算工程量的清单编制方式，投标人据此填报价格。

而13版清单计价规范第4.1.2款规定：
“招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性由招标人负责”（强制性条文）
因此，在2013版清单下招标方采用模拟工程量清单招标也应加强对工程量及价格的管理。

5、加强了招标人对措施费调整策略的责任
以往业主可以在招标文件及合同中约定“措施费总价包干，措施费一律不调整”。

而2013版清单计价规范对于措施费的调整有如下规定：
5.1变更引起措施费调整的规定
9.3.2：工程变更引起施工方案改变，并使措施项目发生变化的，承包人提出调整措施项目费的，应事先将拟实施的方案提交发包人确认，并详细说明与原方案措施项目相比的变化情况。

拟实施的方案经发承包双方确认后执行。

并应按照下列规定调整措施项目费：
5.1.1.安全文明施工费按实际发生变化的措施项目依据本规范第3.1.5条规定计算。

5.1.2.采用单价计算的措施项目费，按照实际发生变化的措施项目按本规范9.3.1条规定确定单价。

5.1.3.按总价（或系数）计算的措施项目费，按照实际发生变化的措施项目调整，但应考虑承包人报价浮动因素，
即调整金额按照实际调整金额乘以本规范第9.3.1条规定的承包人报价浮动率计算。

如果承包人未事先将拟实施的方案提交给发包人确认，则视为工程变更不引起措施项目费的调整或承包人放弃调整措施项目费的权利。

5.2新增工程引起措施费调整的规定
9.5.2：按本规范第9.5.1条规定，新增分部分项工程清单项目后，引起措施项目发生变化的，应按照本规范第9.3.2条的规定，在承包人提交的实施方案被发包人批准后，调整合同价款
5.3工程量变化引起措施费调整的规定
9.6.2：对于任一招标工程量清单项目，如果因本条规定的工程量偏差和第9.3条规定的工程变更等原因导致工程量偏差超过15%，调整的原则为：当工程量增加15%以上时，其增加部分的工程量的综合单价应予调低；当工程量减少15%以上时，减少后剩余部分的工程量的综合单价应予调高。

9.6.3：如果工程量出现本规范第9.6.2条的变化，且该变化引起相关措施项目相应发生变化，如按系数或单一总价方式计价的，工程量增加的措施项目费调增，工程量减少的措施项目费调减。

5.4另外2013版清单规定业主也必须参与措施费的风险分担
3.4.1：建设工程发承包，必须在招标文件、合同中明确计价中的风险内容及其范围，不得采用无限风险、所有风险或类似语句规定计价中的风险内容及其范围。

（强制性条文）
因此，在2013版清单下，招标方必须对措施费的风险予以管理，同时加强措施费调整策略的管理。

6、加强了招标人对招标控制价编制的责任
依据2013版清单第5.2.1条规定，招标控制价应根据下列依据编制与复核：
6.1.本规范；
6.2.国家或省级、行业建设主管部门颁发的计价定额和计价办法；
6.3.建设工程设计文件及相关资料；
6.4.拟定的招标文件及招标工程量清单；
6.5.与建设项目相关的标准、规范、技术资料；
6.6.施工现场情况、工程特点及常规施工方案；
6.7.工程造价管理机构发布的工程造价信息；工程造价信息没有发布的，参照市场价；
6.8.其他的相关资料。

同时依据13清单5.1.4：招标控制价按照本规范第5.2.1条的规定编制，不应上调或下浮。

招标控制价是结合工程具体情况编制的招标工程的最高投标限价。

即：投标报价≤招标控制价。

若招标控制价编制低于成本价，则：投标报价≤招标控制价≤工程成本。

违反2013版清单第6.1.3款规定：“投标报价不得低于工程成本。

” (强制性条文)
2013版清单更加详细地规范了招标控制价的编制依据，相比于2008版清单增加了“施工现场情况、工程特点及常规施工方案”这一项。

7、加强了招标人对赶工风险的责任
发包人人常常会要求赶工，并只会支付较少的赶工补偿。

而13版清单计价规范第9.12.2款有如下规定：
“发包人要求合同工程提前竣工，应征得承包人同意后与承包人商定采取加快工程进度的措施，并修订合同进度计划。

发包人应承担承包人由此增加的提前竣工（赶工补偿）费”。

因此，在2013版清单下，招标方不能随意要求承包人进行赶工；同时应当向承包人支付合理的赶工补偿。

二、2013版新清单对合同价款的调整
1、合同价款调整理论
1.1风险分担下的合同价款状态补偿机理
1.2 2013版清单规范了合同价款调整中的风险分担
2013版清单强化了“合同计价风险分担原则”的强制性效力，规定招标人必须在招标文件中或在签订合同时，载明投标人应考虑的风险内容及其风险范围或风险幅度。

这从本质上体现了风险分担原则应秉承一种权责利对等的思想，并考虑合同各方的意愿与能力，实现风险的合理分担。

2013版清单第3.4.1款强制性规定：“建设工程发承包，必须在招标文件、合同中明确计价中的风险内容及其范围，不得采用无限风险、所有风险或类似语句规定计价中的风险内容及其范围”。

第3.4.2款规定了由发包人承担的三大风险因素。

第3.4.3条规定：由于市场物价波动影响合同价款，应由发承包双方合理分摊；合同没有约定的，发、承包发生争议时，按第9.9.1～9.9.3条规定（材料、工程设备单价变化范围为5%），调整合同价款。

第3.4.4条规定：由于承包人使用机械设备、施工技术以及组织管理水平等自身原因造成施工费用增加的，应由承包人全部承担。

第3.4.3-3.4.5条对发承包双方承担的风险范围进行了约定。

由此可见，2013版清单第3.4.2～3.4.4条对计价风险的规定与08版清单风险分担原则一致，即体现单价合同风险分担原则：
（1）承包人应完全承担的风险是技术风险和管理风险，如管理费和利润；
（2）承发包双方人应有限承担的是市场风险，如材料价格等风险；
（3）发包人完全承担的是法律、法规、规章和政策变化的风险，此外还包括省级或行业建设主管部门发布的人工费调整、由政府定价或政府指导价管理的原材料等价格的调整。

承发包双方之间合理的风险分担，有效地改善了项目管理绩效，是项目成功的关键。

1.3 2013版清单明确规定发包人应承担的三大风险
2013版清单第3.4.2条明确规定了发包人应承担的影响合同价款的风险：
（1）国家法律、法规、规章和政策发生变化；
（2）省级或行业建设主管部门发布的人工费调整，但承包人对人工费或人工单价的报价高于发布的除外；（3）由政府定价或政府指导价管理的原材料等价格进行了调整的；
2、以风险分担为原则的调价因素
2.1、根据2013版清单第
3.
4.2条规定，法律法规变化、人工费的调整和政府定价或政府指导价管理的原材料等价格的调整是发包人完全承担的外部风险。

2.2、根据2013版清单第9.3条（工程变更）、第9.4条（项目特征描述不符）和第9.5条（工程量清单缺项）的规定，变更类风险是发包人完全承担的内部风险。

2.3、根据第9.9条（物价变化）、第9.11条（不可抗力）和第9.6条（工程量偏差）的规定，这三种风险是合同约定的发承包双方共担的风险。

3、发包人需要承担的风险
3.1外部风险:
3.1.1法律法规类风险由发包人承担
法律法规类风险包括：法律法规变化、人工费的调整和政府定价或政府指导价管理的原材料等价格的调整。

2013版清单中3.4.2条明确规定了发包人应承担的影响合同价款的风险：
（1）国家法律、法规、规章和政策发生变化；
（2）省级或行业建设主管部门发布的人工费调整，但承包人对人工费或人工单价的报价高于发布的除外；（3）由政府定价或政府指导价管理的原材料等价格进行了调整的；
2013版清单中9.2.1条规定：招标工程以投标截止日前28天，非招标工程以合同签订前28天为基准日，其后国家的法律、法规、规章和政策发生变化引起工程造价增减变化的，发承包双方应当按照省级或行业建设主管部门或其授权的工程造价管理机构据此发布的规定调整合同价款。

2013版清单中9.2.2条规定：因承包人原因导致工期延误，且第9.2.1 条规定的调整时间在合同工程原定竣工时间之后，合同价款调增的不予调整，合同价款调减的予以调整。

3.1.2 法律法规变化引起的调整
2013版清单与08版清单关于法律法规变化规定的变化要点如下：
（1）2013版清单与法律法规变化风险分担与08清单完全一致：以基准日期为界限，基准日之前法律法规变化由承包人承担，基准日之后法律法规变化由发包人承担。

（2）但2013版清单在08版清单基础上新增了因承包人原因导致工期延误且法律法规变化发生在原定竣工时间之后，合同价款的调整方式。

2013版清单第9.2.2条规定：因承包人原因导致工期延误，且第9.2.1条规定的调整时间在合同工程原定竣工时间之后，合同价款调增的不予调整，合同价款调减的予以调整。

因承包人原因导致工期延误而引起事件状态发生变化的，应遵循违约人不受益原则，即因己方原因引起事件状态发生变化不能从事件状态变化中获得益处，风险自担。

2013版清单第9.2.1条规定：招标工程以投标截止日前28天，非招标工程以合同签订前28天为基准日，其后国家的法律、法规、规章和政策发生变化引起工程造价增减变化的，发承包双方应当按照省级或行业建设主管部门或其授权的工程造价管理机构据此发布的规定调整合同价款。

3.1.3 人工费的调整与政府定价或政府指导价管理的原材料等价格的调整
2013版清单第3.4.2条规定：下列影响合同价款的因素出现，应由发包人承担：
（1）国家法律、法规、规章和政策发生变化；
（2）省级或行业建设主管部门发布的人工费调整，但承包人对人工费或人工单价的报价高于发布的除外；（3）由政府定价或政府指导价管理的原材料等价格进行了调整的。

人工单价发生变化且符合本规范第3.4.2条2项规定的条件时，发承包双方应按省级或行业建设主管部门或其授权的工程造价管理机构发布的人工成本文件调整合同价款。

2013版清单第3.4.2条规定：由政府定价或政府指导价管理的原材料等价格进行了调整的，应由发包人承担。

实行政府指导价或定价的商品和服务范围：
依据《价格法》第十二条规定：经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施。

在施工过程中，此类价格应及时按照地方政府公布的水、电、燃气的价格进行调整。

依据《价格法》第十八条规定：施工过程中涉及的水、电、燃气等价格，此类商品和服务属于重要的公共事业，其价格应实行政府指导价或者政府定价。

3.2内部风险:
3.2.1变更类风险由发包人完全承担
2013版清单规定的调价因素中工程变更（9.3）、项目特征描述不符（9.4）、工程量清单缺项（9.5）为变更类风险因素。

当合同状态改变时，为保证工程项目顺利实施，发包人要对原合同状态进行补偿，此时就发生了变更。

而合同状态就是合同签订时所受到的客观约束与主观愿望，例如工程范围、合同价款、合同工期、工程质量、施工环境、政治经济背景等。

与此同时，变更的发生是发包人的一种主动行为，只有经过发包人（监理人）指令允许后才会发生，发包人应为自己的行为负责，承担此类变更风险。

工程变更的风险分担条款在9.3.1-9.3.4款中规定，条款内容详见后文。

项目特征描述不符的风险分担条款：
2013版清单第9.4.2条规定：承包人应按照发包人提供的设计图纸实施合同工程，若在合同履行期间，出现设计图纸（含设计变更）与招标工程量清单任一项目的特征描述不符，且该变化引起该项目的工程造价增减变化的，应按照实际施工的项目特征定重新确定相应工程量清单项目的综合单价，调整合同价款。

工程量清单缺项引起的新增分部分项清单项目的风险分担条款：
2013版清单第9.5.1条规定：合同履行期间，由于招标工程量清单中缺项，新增分部分项工程清单项目的，应按照第9.3.1条规定确定单价，调整合同价款。

工程量清单缺项引起的新增措施项目的风险分担条款：
2013版清单第9.5.2条规定：新增分部分项工程清单项目后，引起措施项目发生变化的，应按照第9.3.2条的规定，在承包人提交的实施方案被发包人批准后，调整合同价款。

3.2.2 工程变更概念
2013版清单与08版清单相比，在术语解释2.0.15条款中新增了工程变更的概念，与56号令中“一增一减三改变”的工程变更范围相比，主要有两处不同：
（1）未包含“改变合同中任何一项工作的质量或其他特性”
（2）将“招标工程量清单的错、漏而引起合同条件的改变或工程量的增减变化”明确为变更的范围。

表 2013版清单与99版FIDIC、56号令中关于变更概念的内容对比表。