城市治理精细化现状问题与对策建议

城市治理精细化现状问题与对策建议
城市作为工作、财富和创意的诞生地,以及各类要素资源和经济社会活动的聚集地, 在现代国家治理体系中居于至关重要的地位。

改革开放以来, 伴随着城乡关系在政策、制度层面的结构性变革, 我国的利益矛盾与社会危机有向城市空间转移与积聚的明显趋势, 城市治理创新成为国家治理现代化的重要支撑。

精细化治理既是社会治理现代化的发展方向, 也是推进我国城市治理现代化的关键举措, 必将成为引领我国城市治理现代转型的重要战略目标和基本政策导向。

精准把握城市精细化治理的核心内涵, 在充分肯定精细化治理对于城市治理现代化积极意义的同时, 在城市治理独特的中国情境中理性审视精细化治理面临的多重困境, 深刻理解构建城市精细化治理模式的艰难性;同时, 未雨绸缪, 有效预测城市精细化治理模式可能蕴含的内生性风险, 并尝试提出我国城市治理现代转型的基本趋向, 是本文探讨的核心主题。

城市精细化治理的多元解读
目前, 国内学术界对精细化治理内涵的界定歧义纷呈。

有学者从“技术-服务”两个维度、“政府-社会”两个层次解读, 认为精细化治理是政府职能转变和社会治理转型两个层面的统一, 精细化是推动治理转型的重要“机制性”策略。

精细化治理就是在行政管理的程序与机制上努力, 以科学管理促进科学发展, 同时在增强社会诉求回应性方面下功夫, 以社会参与提升治理的灵敏度与细致化程度。

[1]也有学者从宏观层面解读, 主张对治理精细化的理解应该从微观视野转向宏观视野, 认为精细化治理就是从社会治理领域中公共权力的结构、运行和主体关系的维度来研究社会治理精细化、实践社会治理精细化。

[2]另有学者主张对精细化治理进行综合性理解, 认为精细化治理首先是一种治理价值观、一种治理理念;其次是要把这种价值和理念贯穿到宏观的权力结构、中观的运行机制构建和多元主体关系的厘定中;最后是把精细化的理念、原则落实到微观实践中的具体制度、措施、操作手段和治理技术之中, 达成高效能、强回应的治理效果。

[3]总之, 精细化治理就是秉持精细化的理念, 通过精巧的制度设计、细致的过程推进和运用精微的治理技术, 实行基层治理从传统的一体化、一元化、整体化、结构化向多元化、差异化、个体化、体验化的转变, 由被动回应转向主动适应, 达成治理的精准、精细和精致目标。

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把精细化治理的价值理念和分析框架运用于城市治理中, 我们不难发现, 城市精细化治理是一个具有相当模糊性和内在张力的系统。

城市精细化治理一方面意味着城市治理精细化程度的不断提升;另一方面, 它也意味着从某种特定类型的精细到另一种类型精细的转变, “精细”既有量的区别, 更有质的差异。

如果将城市精细化治理置于我国城市治理体系演变的历史进程之中分析, 精细化治理既是智慧城市建设的延续, 也是技术治理范式路径依赖的重要表现, 借助现代信息技术的威力, 使得我国城市治理的基本图景能够以一种更加技术化的面目得以呈现。

城市精细化治理的本质就是运用现代技术的力量, 为城市治理能力的大幅度跃迁插上坚硬的翅膀。

具体而言, 城市精细化治理有两个主要目标:一是利用现代技术 (尤其是信息技术) 精准掌握基层的动态信息, 以提升政府的社会治理能力;二是通过全面了解城市居民的真实需求, 为市民提供个性化、差异化和智能化的公共服务。

城市精细化治理作为一项复杂的社会系统工程, 其内涵需要从理念-制度-政策-技术-行动等层面进行多层次、多维度的综合性解读, 以全面而立体地呈现精细化治理在我国国家治理现代化进程中的历史方位和生成逻辑。

其内在构成要素大致包括:
1.服务为先的治理理念。

创新社会治理的核心和关键是人。

精细化治理首先必须立足于“以人为本”的服务取向, 这不仅符合治理的终极价值是“服务”而非“管控”的现代治理原理, 而且符合执政党“全心全意为人民服务”的根本宗旨, 符合“立党为公、执政为民”的执政理念, 高度契合中国特色社会主义制度的本质特征。

在具体的治理实践中, 城市治理应当以市民的实际需求和生活体验作为出发点, 及时发现并有针对性地解决城市基层社会中的各种治理难题。

同时, 利用现代技术及时捕捉基层群众动态变化的需求和期望, 做到重心下移、力量下沉、保障下倾, 不断提升市民公共服务的客户体验, 把实现市民的需求作为政策制定和社会治理的出发点和最终归宿。

2.治理主体的多元化和协同化。

城市精细化治理需要加强服务型党组织建设, 充分发挥基层党组织的核心领导和统筹协调功能, 提升基层治理过程的协同化水平。

在发挥政府组织、社会组织、市场主体、社会公众等多元主体作用的基础上, 清晰厘定多元主体之间的权责关系, 构建多元主体合作共治的体制机制。

首要的就是明确政府权力边界, 实施有计划的赋权策略, 实现行政管理和社会自治的有机衔接。

[5]而协同治理有利于充分调动政府组织以外的公共组织力量,
实现复杂公共事务的有效治理。

[6]城市治理的协同化需要政府内部各部门之间以整体性政府为目标而实现功能协同, 以及政府与市场和社会组织之间有机协同, 有效弥补政府职能的不足和充分激活市场和社会力量。

3.治理手段的数字化和智能化。

信息技术是提升政府治理能力的必要条件, 在城市治理过程中运用信息技术也是城市治理精细化的重要标志, 以互联网和物联网为代表的现代信息基础设施为城市精细化治理提供强大的技术支撑。

在大数据时代, 城市政府需要充分利用互联网技术、GIS技术、GPS技术等多种技术资源, 建立一个精准识别、动态追踪、集成共享的信息资源数据库, 实现信息资源的整合与共享。

如武汉市社会治安综合治理委员会办公室2012年研发了一套信息云平台网格化管理系统, 该系统已集成全市38个部门的各类基础信息。

借助这些信息, 武汉实现了精准定位、全覆盖、全动态地管理社会各类要素资源。

互联网、大数据、人工智能等现代信息技术手段与社会治理的深度结合, 让武汉找到了提升“预测、预警、预防”平安建设整体水平的切入点和突破口。

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4.治理标准的规范化。

城市治理精细化是城市治理的标准化、制度化和规范化水平迅速提高的过程, 也是制度执行力和社会监控力显著提升的过程。

城市政府应当按照人岗匹配、职责明确、考核合理的基本要求精心设计制度体系和运作机制, 积极推进治理绩效考核指标的多重化和科学化水平。

同时, 城市精细化治理的方式应从重视经验和定性分析转变为重视科学和定量分析, 城市治理体制应从被动反应式、运动式和人治式转变为主动化、常态化和法治化, 不断增加城市治理体系的开放度和包容性。

近年来, 城市基层社会的治理体制日益呈现出精细化智慧化的趋向, 这种精细化却是行政强化的集中呈现, 具体表现为城市社区干部进一步的官僚化, 全面而深度地纳入科层治理体系之中。

城市治理精细化的动力来自于规范权力运作和提升政府治理能力的政治目标, 但在具体的实践过程中, 精细化治理在实践中可能会导致过度治理和治理真空同时并存的窘境。

更为重要是, 城市治理精细化是自上而下行政动员的体现, 而非自下而上居民利益诉求、偏好表达的反应, 这使得政府行政管理和公共服务供给与居民的现实和自治需求之间的有机衔接难以实现。

因此,我们一方面要看到城市精细化治理符合社会治理现代化的趋势和潮流, 是未来城市治理和发展的主导性策略。

同时, 我们也需要预先分析城市精细化治理面临的独特困境和蕴含的内在风险, 积极预防和应对城市精细化治理可能的负面消极效应。

我国城市精细化治理的双重困境
作为一种新型的治理范式, 精细化治理是对传统粗放式、经验化治理模式的反思、批判和超越。

长期以来, 我国的城市治理受到粗放式管理思维的影响, 惯于运用笼统而模糊的处理方式, 管理浮于表面, 标准化程度较低等, 精准化管理和精确化服务程度较低。

这使得各级城市政府虽然投入了大量的治理资源, 耗费了大量的治理成本, 却无法收获预期的治理效果。

随着城市化进程的快速推进, 我国城市社会日益多样化、动态化和复杂化, 精细化治理是城市经济社会可持续发展的内生性需求。

同时, 城市政府在具体实践精细化治理模式的过程中, 却面临先天发育不足和后天营养不良的双重困境。

首先, 从国家治理传统看, 粗放式治理传统的长期延续使得我国城市精细化治理先天发育不足。

具体体现在以下几个方面:
1.我国缺乏“数目字管理”的历史传统。

中国传统的帝国治理主要依赖儒士熟练运用儒学经典, 治理技术的严重落后为超大规模帝国造成了巨大的治理困难。

黄仁宇先生甚至认为, 以道德代替技术是近代中国失败的根源。

当一个人口众多的国家, 个人行动全凭儒家简单粗浅而又无法固定的原则所限制, 而法律又缺乏创造性, 则其社会发展的程度, 必然受到限制,即便是宗旨善良, 也不能补助技术之不及。

[8]中国下层各种经济因素尚未造成一种可以公平而自由交换的情势。

最下层的数字既不能复实, 中上层之经理亦受影响, 所谓各种黑暗与腐败, 并非全系道德问题, 而是有这样一个基本的技术问题存在。

今日中国趋向现代化, 必须彻底解决此根本技术问题。

[9]由于古代中国的商品经济不发达, 且用道德伦理弥补社会治理的技术性之不足, 基层社会又具有较高程度的宗族自治, 城市治理对于精细化的需求不是很高, 使得粗放式治理的行政文化传统得以长期延续。

2.我国长期“高专制权力+低基础能力”的权力组合模式阻碍了精细化治理模式的成长。

迈克尔·曼把权力分为专制权力和基础性权力。

专制权力指的是国家精英所享有的、不必与市民社会团体进行日常的制度化磋商的行动范围。

而基础性权力 (infrastructural power) 是国家渗入市民社会, 但必须而且越来越依靠与市民社会之间制度化的协商和谈判来执行政治决定。

[10]在中国, 有限的社会资源总量与超大规模社会对国家治理资源大规模需求的矛盾将长期存在。

对于一个国家治理资源长期匮乏的社会来说, 国家体制根本不可能调动足够的资
源来实现全面的社会监控。

由于基础信息能力的严重不足, 国家不能清晰地了解社会;同时, 政治过程具有黑箱性, 公开性和透明度不高, 社会无法有效地理解国家, 实现城市精细化治理的社会前提条件根本不具备。

3.总体性治理模式的长期延续制约了城市精细化治理模式的生成与发展。

长期以来, 以执政党和政府为代表的国家力量是城市治理的唯一主体, 国家掌握了社会中绝大部分资源的控制和配置权, 个人要想获得最基本的生存条件, 就必须、也只能通过国家的制度性安排来获取。

在这样的社会条件下, 国家的组织动员能力极强, 利用强大而统一的意识形态和全国性的严密组织网络, 国家通过对民众的总体性控制与参与式动员进行社会治理。

城市社会相对单一化和均质化, 依靠组织技术和社会动员就可以有效治理, 无需精细化治理。

同时, 国家科学技术发展相对落后, 革命精英擅长权威控制而疏于技术治理, 实施精细化治理的能力不足。

城市精细化治理缺乏应有的促动和激励机制, 意愿和能力的双重羸弱使得城市治理在粗放式的道路上蹒跚前行。

4.结构科层化与功能科层化的分离, 城市政府体系很难承担精细化治理的重任。

官僚制的理性化水平是决定城市治理精细化水平的关键变量, 提升城市政府治理能力是实现城市治理精细化的基本前提。

目前, 我国城市政府依然存在结构科层化和功能科层化的分离, 这是精细化治理水平难以提升的结构性约束。

在中国, 正规的科层组织取代或废弃了所有的传统组织形式, 各种资源和社会生活机会几乎全部由全新的、大规模的组织所垄断, 城市社会成为一个高度结构科层化的社会。

而正式科层组织的各种理性化的形式规则、规范化程序被有意识地加以拒绝或无意识地被忽视, 在官僚组织中通行的并非法理性权威和普适性的、非个人化的规则体系, 直接制约了官僚组织体系社会治理功能的有效发挥。

[11]当代中国尚远未达到理性官僚制的水平。

法理性权威的缺位与非人格化程序的缺失大大限制了我国官僚组织的治理能力, 且官僚体制内部严重的条块矛盾、机构重叠与职能交错等一系列体制性缺陷, 也极大地限制了官僚制所能达到的理性化水平。

城市基层政府难以承担精细化治理的重任, 非不为也, 乃不能也!
其次, 从我国现实的社会生态环境分析, 城市精细化治理面临后天营养不良的困境。

主要体现在:
1.城市精细化治理需要先进的信息技术支撑, 而各种信息平台的建设和维护需要耗费数量巨大的财政资金。

目前, 我国各地域和各行政层级的城市之间经
济发展和财政收入水平具有显著的非均衡性, 虽然东部沿海某些发达城市具备有效支撑城市精细化治理体系有效运转的雄厚财力, 但对于绝大部分中西部地区的地级市或县级市而言, 这种畸高的治理成本往往成为它们的难以承受之重。

以网格化管理为例, H省省级财政累计投入7亿多元用于基层网格化硬件建设;全省年均累计投入城市社区网格员工资5亿元左右;全省年均累计投入网格员办公经费、线路租用费、平台维护运营经费5亿元左右。

自2013至2016年四年来, 全省共投入55亿元左右用于网格化管理体系建设。

XY县每年须投入2800万元用于网格化管理工作, 其中仅光纤租借费用就达200万元。

[12]Y市作为该省的省域副中心城市, 在城市精细化治理中表现突出。

根据该市财政局总会计师的介绍, 2017年上半年6个月, 该市用于城区网格化管理的开支高达8370.68万元, 其中, 人员工资为6150万元左右, 工作经费462万元, 其余为信息平台建设、运营和维护费用。

[13]城市精细化治理需要长期的资金投入, 运行成本很高。

随着城市治理的任务越来越繁重, 财政资金的投入势必越来越高, 导致很多城市政府的经费缺口越来越大。

目前, 各级城市政府官员热衷于信息技术给予社会治理带来的巨大便利性, 以及监控社会的巨大潜力, 但很少有官员愿意理性而系统地计算这种治理模式所耗费的物质设备和人力资本, 以及这种巨大的治理成本又对各级政府财政造成了多大的压力。

在巨大的治理成本面前, 城市精细化治理的发展必然存在地域之间、不同层级的城市政府之间的巨大不平衡, 有的地方成为典型, 但绝大部分地区仅有一个空壳和框架, 存在明显的制度“空转”现象。

其中, 决定精细化治理质量和水平最关键的因素, 无疑是这些政府的财力水平。

2.目前城市基层社会“强行政弱治理”的格局, 制约和影响了精细化治理所能达到的境界和水平。

市场、社会组织和公民是现代城市治理体系的基本构成要素, 提升市场、社会和公民的自我组织和自主治理能力, 对于推进城市精细化治理具有基础性和决定性的作用。

长期以来, 市场、社会和公民力量的孱弱一直是制约我国城市治理体系现代化进程的关键变量, 而发育市场、培育社会、成长公民则是改革开放时代城市治理精细化的基础性工程。

近40年来, 市场化改革导致了社会自主空间和自由流动资源的大幅增生, 市场力量和社会组织参与治理的格局初步形成。

但执政党和各级城市政府依然掌控了绝大部分治理资源, 社会组织数量规模有限、功能定位不明以及自身能力建设不足等问题, 严重制约了社会组织参与城市精细化治理的能力。

如果只有政府管理, 没有社会参与, 这种有结构性缺陷的治理模式即便暂时有效, 也一定很难长期而可持续的发展。

在我国城市治理实践中, 社区居委会本应是居民自治组织, 现在大都成为政府行政的
“末梢”, 社区治理行政化的趋势非常明显。

政府行政系统与居民自治系统一旦同化成一套系统, 最终将导致“行政有效、治理无效”的格局, 基层社会自组织能力和自主治理能力的日益衰败最终将损害城市精细化治理的绩效和社会基础。

3.社会治理的专业化、职业化水平不高, 城市精细化治理缺乏足够的人力资本支撑。

如H省全省共配备城市社区网格员19935名,主要由大学毕业生、待业青年、退伍军人、社区志愿者担任, 总体而言, 其专业化、职业化水平不是很高。

[14]Y市中心城区网格1421个, 县市城关镇网格628个, 农村网格8951个, 共有网格员11000人左右。

按照2016年的数据,共有182名网格员取得社会工作师资格, 14名网格员取得心理咨询师资格, 作为H省城市网格化管理做得最好的市,其网格员取得资格证书的比例是相当低的。

[15]根据我们对同为H省省域副中心城市X市D街道两个社区所有社区工作者的统计分析, 发现50个社区工作者中, 具有初级社会工作师资格证的共计12人, 占比24%, 具有中级社会工作师资格证的仅1人, 占比2%, 其专业化和职业化水平之低可见一斑。

其中, 党支部和居委会成员共18人;在这18人中, 具有本科学历的共计4人, 具有大专学历的共计11人, 具有中专或高中学历的3人。

两个社区共有网格员32人, 其中具有本科和大专学历的都为11人, 中专或高中学历的10人, 基本上各占1/3, 但具体考察这些网格员的毕业学校和所学专业, 绝大部分具有本科学历的都是来自二本或三本学校, 没有一个是专门学习社会工作专业的。

[16]在我们的实地调研过程中, 各级地方政府普遍反映社区工作者队伍结构不优, 归属感不强, 职业发展前景不明, 社会认可度低, 该群体的整体综合素质有待提高。

同时, 该群体的工资福利待遇较低, 人员流动频繁, 导致部分城市基层治理工作很难有效开展, 使得城市精细化治理体系很难有效运转起来。

面对日益复杂化的城市社会, 精细化治理是城市建设和发展的必然趋势。

但是, 就我国国家治理的历史情境和发展脉络而言, 我国传统的城市治理缺乏“数目字管理”的传统, 也没有雄厚的信息技术支撑, 总体上是一种模糊治理和简约治理。

在城市精细化治理体系的实际运作过程中, 由于缺乏必要的财政资金和人力资本的有效支撑, 对于绝大部分行政层级较低、经济发展水平相对落后的城市政府而言, 城市精细化治理依然只能依靠传统的人海战术, 延续“人治”和“强化行政管理”的老路, 城市精细化治理空有其形, 而无其实, “新瓶装旧酒”, 没有真正实现社会治理模式的整体转型和战略重构, 最多是平静的湖面上点缀着
几朵靓丽而耀眼的浪花, 但根本无法撬动整个中国城市基层社会治理格局的实质性变革。

城市精细化治理模式的四大迷思
现代城市系统的根本属性乃其高度的复杂性, 容易带来技术漏洞和脆弱性风险。

基于现代信息技术的城市精细化治理可能陷入各种迷思状态,因为每座城市天生就拥有自我毁灭的基因, 一些现有的裂缝在压力下会爆发成冲突, 或是走向崩溃。

智能技术已经使城市分裂过程中不同派系之间本就存在的冲突愈演愈烈。

[17]单纯实施一些新的治理技术, 无论这些技术有多精巧和强大, 都不可能全面而真切地解决城市治理问题。

迷信技术万能、具有明显“技术决定论”色彩的城市精细化治理模式,不可避免地具有诸多内生性风险, 容易陷入以下四种迷思状态:
首先, 对秩序的偏爱和对失序的恐惧, 全社会容易陷入秩序唯美主义的迷思。

秩序的存在是人类社会良性运行的前提条件, 追求秩序和避免失序乃人之本性。

但是, 秩序和失序之间存在辩证法, 权力建构的僵硬秩序可能扼杀社会的多样性与活力, 适度的失序反而成为刺激社会活力和推动秩序重构的关键力量。

现代城市生活有着一种极其复杂的内在秩序, 具有能够导致冲突的丰富性和多样性, 城市是一个试图创造秩序却不断产生失序的地方。

著名城市规划学家雅各布斯认为, 城市公共区域的安宁主要不是由警察来维持的, 而是由一个互相关联的、非正式的网络来维持的, 这是一个有着自觉的抑止手段和标准的网络, 由人们自行产生, 也由其强制执行。

在表面上看起来失序但经营成功的城市内, 其实存在着维持街道安全和城市自由的强大秩序。

这是一种十分复杂的秩序, 充满着运动和变化。

[18]正式秩序越是图解式的、越薄弱、越简单, 那么在遇到来自其狭小范围之外的干扰时, 它就更脆弱和缺少弹性。

[19]所有形式的秩序与失序都是相互关联的, 并处于不断重新协调、遭受质疑和重构的过程中;秩序和失序间的界限充满了历史、社会和空间上的偶然性;秩序与失序间存在隐约的关联, 因此秩序会产生失序, 而新的失序又产生新的秩序重构。

[20]在城市治理过程中, 不是要不要秩序的问题, 而是构建何种秩序的问题。

在城市精细化治理的实践中, 正是基于自上而下的行政动员逻辑, 权力往往对城市的丰富性和多样性视而不见, 社会底层和边缘人群成为驱赶和隔离的对象, 城市棚户区、贫民窟成为城市改造和重建的空间, 为符合城市精英的视觉审美和建筑美学而构建的街道景观,。