西北欠发达地区小城镇旧城更新方法研究——以甘肃清水老县城为例

西北欠发达地区小城镇旧城更新方法研究

——以甘肃清水老县城为例

宋迪，段德罡，赵亚星，尤智玉

摘要：随着我国改革开放以来城镇化和城市建设的高速发展，在带来人居环境长足进步的同时也面临着诸如文化基因缺失，公共服务设施不足，千城一面等诸多的“城市病”，尤其对于经济条件尚不发达但城市历史文化积淀深厚的西北地区小城镇而言，以大拆大建为主的开发模式无论是经济上还是文脉保护上都无法适应其客观需要。针对以上问题，本文首先对于甘肃省清水老县城优势资源与现状问题进行发掘，并梳理传统更新方式在资金层面，地域性层面，利益主体博弈层面的不适应之处，在此基础上通过GIS平台结合层次分析法对老县城建筑要素，文脉要素，上位规划要素以及产权要素进行理性分析，并结合分析结果因地制宜地提出相应的更新方式及规划策略。以期为清水老县城提出具备合理性、可实施性的土地利用布局方法。

关键词：西北欠发达地区，GIS，旧城更新方式，更新规划策略，清水老县城

引言

当前我国在日趋严格的国家土地政策的调控下，以旧城更新和城中村改造为代表的面向存量建设用地的城市土地再开发将逐步成为地方政府土地工作的主体[1]。而在具体实施中，以政府和开发商为主引导的改造类项目多以大拆大建为主，如此做法在既消耗掉政府与开发商大量的时间与经济成本的同时，忽视了底层民众对于基本生活需求的诉求，还导致了一些承载城镇历史文脉的空间、街道、建筑被吞噬殆尽。

西北地区属于我国经济较为落后的区域，大多数小城镇地方政府无力在短时间内组织经济成本庞大且数量和规模都较大的旧城拆迁改造类项目。同时，西北地区作为我国文化积淀深厚之所，大多数小城镇都拥有辉煌的过往和繁多的历史文化遗存。但是由于缺乏客观的量化评估，也造成了一些文化遗存至今尚存在“保护性破坏”甚至毫无保护的现象。因此，基于客观评价并适宜于西北欠发达地区的旧城更新规划策略的提出势在必行。

1.清水老县城发展的优势与困境

清水县位于甘肃省东南部，是古丝绸之路上的重要节点，位于丝绸之路经济带，同时也处于关天经济区范围内，素有陇上要冲，关中屏障之称。清水以“清泉四注”而得名。县城内泉眼众多、泉水优质。其中清水温泉在西北地区缺少优质温泉资源的情况下，是西北地区除华清之外，少数有名的温泉，也是中国十三大名泉之一。

1.1. 清水老县城的优势资源

清水老县城位于清水县城中心，其历史最早可追溯到宋代真宗年间，从朱超撰写的《清水县志》，可推测清水老县城格局，位于今县城充国路、文昌路、永盛路、永泰路范围内（见图1、2）。其内部文庙、武庙、县衙、社稷坛、三皇庙、月台云影、清泉烟柳、红崖观、霞洞悬殊是老县城重要的县城空间节点。

时至今日，清水老县城内部及周边也涉及众多历史文化节点，包括国家级文保单位永清堡遗址在内的四处不同等级的文保单位。城隍庙，原泉小学，多处百年老宅以及清泉公园，温泉等众多文脉节点。至今保存较为完整的历史街巷肌理以及迄今仍存有的城址遗存。（见图3、4、5、6）

1.2. 清水老县城的当下困境

图 1：清乾隆60年清水县城地图

图片来源：朱超《清水县志》

图 2：现状清水老县城范围示意图

图片来源：作者自绘

图 3：现状文保单位示意图

图片来源：作者自绘

图 4：现状文脉节点示意图

图片来源：作者自绘

图 5：现状街巷肌理示意图

图片来源：作者自绘

图 6：现状城址遗存示意图

图片来源：作者自绘

现状的清水老县城虽聚集了众多的历史文化遗迹，但目前多被现代建设蚕食或荒废，同时文化遗迹的保护级别普遍不高，缺乏有效的监控与保护。当前的清水老县城大多数已经逐步衰败，普遍存在布局混乱、建筑老化、居住质量差、交通不畅、环境污染、市政和公共设施短缺、历史古迹，公共绿地遭受破坏等严重问题。与之相对应的是并不具备传统风貌的板式多层以及较大尺度的商业街区的不断涌现，旧城内部原住民多已迁居别处，现状多以外来务工人员租住为主，政府部门有心改造，却罕有基于量化评估下的理性更新反而选择大拆大建的传统手法，同时面对政策漏洞所带来的日益严重的私搭乱建现象而思虑再三，从昔日繁华到如今破败，清水旧城摆脱目前的滞后状况仍然任重道远。

2. 传统旧城更新方式的弊端

2.1. 传统改造资金缺口巨大，欠发达地区难以承受

传统的改造方式多采用政府主导下的大规模拆除重建，其中货币补偿涉及关于城中村改造的各项基本补助，征地过程的补偿以及搬迁过程的补偿。基于此对清水老县城部分进行经济层面的基础测算，结合当前国家和地方关于贫困县政策，棚户区改造政策及相关补偿条例初步计算以该种开发方式下政府方面资金压力过于巨大（见图7，相关数据解释见注释1），作为西北欠发达地区贫困县短期内难以承受并改造前景不容乐观。

2.2. 传统改造方式的空间形象忽视地域风貌和文化特色

在市场经济中, 城镇再开发只有在建筑、出售或租赁新场地所得的收入超过土地征用、场地清除和建设的成本才是可能的,基于这一利益动机, 当前我国的旧城再开发多趋向于高密度开发[2]

。当前清水老县城外围以此种开发模式建成的小区已初具规模，用以提供改造所涉及的人员安置以及后续房产出售带来的土地价值提升，但此种开发模式将对于拥有地域风貌的传统型建筑进行大量的拆除，其空间肌理也会因此类开发而消失，

进一步导致老县城文

图 7：清水老县城集体土地货币补偿示意图

图片来源：作者自绘

脉的缩水和风貌上的冲突。

2.3. 三方利益主体的诉求互不适应，相互掣肘

在旧城更新改造过程中，政府、开发商和原住民三大利益相关者很容易产生相互利益之间的冲突，为使改造顺利进行，迫切需要寻求利益主体间利益博弈的平衡点，缓解政府、村民和开发商之间的利益冲突。

博弈论是研究在博弈过程中，各个博弈参与者根据自身利益和所了解的信息状况，不断预测对方的策略，从而更换自身的行为策略，来达到优化选择的目的（见图8）。在改造的过程中的各利益主体也可称博弈方，是指博弈中独立决策并承担后果，以自身利益最大化来选择行动的决策主体[3]

。旧城改造的过程将最终演变为一个讨价还价的利益博弈过程[4]

。

结合清水老县城当前现状，政府方面希望在快速解决当前老城人居环境质量较差问题的同时能够保护地域传统和文脉特色，但政策跟进不够，同时吸引力不足，导致保护不力同时造成私搭乱建非常严重，既影响拆迁进度又加大拆迁难度。对于开发商来说，其利益在于希望获取更高的土地开发价值，因而一般选择地价更高的居住或商业进行开发，并在开发过程中追求容积率的最大化，忽视空间品质和功能复合。显然这样并不能妥善解决老城原住民的交往、工作与生活需求，而面对大量的拆迁安置费用，开发商同时需要政府给予财政，政策方面的有力支持，但实际过程中征地难的问题却普遍存在。原住民作为三方利益主体中的弱势环节，其基本诉求在于所居住的区域人居环境的到有效地改善以及获得合理的拆迁补偿，但同时由于自身理性认识的不足加之政策漏洞比较明显，导致过分的私搭乱建，加大了政府与开发商的介入难度。如此也使得原住民既是人居环境改善的直接受益者，又成为现状环境的直接破坏者。

从利益层面来看，旧城的更新改造的实质是对政府、开发商、原住民三方面的利益平衡，

图 8：城中村改造的利益博弈模型：策略选择、均衡结果及其效用

图片来源：参考文献5