社区党组织作用发挥的调查与思考

社区党组织作用发挥的调查与思考
作者：吴梅芳王良斌
来源：《理论探索》2014年第04期
〔摘要〕调查显示，社区党组织在社区建设和管理中发挥了一定的作用，也得到了多数社区干部群众的认可，但其作用并没有得到充分发挥。

究其原因是，有关各方对社区党组织作用及社区党建工作认识不到位，社区党组织干部队伍结构与素质难以适应社区党建工作新形势，经费投入不足难以适应社区党建新要求。

只有不断完善社区党组织的结构、工作方式和工作机制，才能更好地发挥社区党组织的作用。

〔关键词〕社区党组织，社区党建，现状，主要障碍，路径选择
〔中图分类号〕D267 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）04-0015-06
当前社区党建存在的问题，多与社区党组织作用没有得到充分发挥有着直接或间接的关系。

因此，如何更好地发挥社区党组织作用，已成为社区党建一个亟待解决的重要课题。

为了把握社区党组织作用发挥的现状及面临的主要障碍，为了找准社区党组织作用发挥的路径，本课题组先后深入安徽省20多个社区，采取“听、查、谈、访”等方式，紧紧围绕“社区党组织作用发挥”主题，分别与街道干部、社区党组织书记、其他社区干部、普通居民进行了座谈和个别访谈。

课题组还发放了“社区党组织作用发挥问题”两个专项调查问卷。

在调研的基础上，课题组对调研情况进行梳理与分析，拟对社区党组织作用发挥问题进行研究。

研究社区党组织作用发挥问题的前提是，必须明确界定社区党组织的外延。

本文探讨的“社区党组织”在外延上指的是城市社区党组织，是与社区居民自治组织同一层次的社区党支部（总支、党委）。

一、社区党组织作用发挥现状考察
根据《中国共产党章程》第32条、《中共中央关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》（以下简称《意见》）、党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》对社区党组织职责、任务的具体规定，在社区建设和管理中社区党组织应主要发挥“领导核心、服务群众、整合社区共同利益、维护社区稳定”四大作用。

在社区建设和管理中，这“四大作用”发挥得怎样呢？社区干部群众对社区党组织作用发挥状况的主观感受与评价，往往可以在一定程度上真实地反映社区党组织作用发挥的现状。

为了解社区干部群众对社区党组织作用发挥状况的主观感受和评价，课题组专门设计了一份调查问卷（以下称“问卷1”），共发放500份，收回有效问卷468份，调查对象包括街道干部、社区干部和社区居民。

（一）多数社区干部群众对社区党组织作用发挥表示认可，但也有部分社区干部群众对其作用发挥认可度不高。

为了解社区干部群众对社区党组织作用发挥的整体感受，课题组设计了“您认为在社区建设和管理中总体上讲社区党组织作用发挥得怎么样”这个问题，统计结果显
示：有42.71%的人认为“好”，有41.67%的人认为“比较好”。

同时，还设计了“在社区建设和管理中发挥作用最大的是什么社区组织”这个问题，统计结果显示：仅有43.5%的人认为是“城市社区党组织”。

以上调查统计数据表明，从社区干部群众对社区党组织作用发挥状况的主观感受与评价来看，社区干部群众对社区党组织作用发挥状况总体上是肯定的。

这从一个侧面表明，社区党组织在社区建设和管理中发挥了一定的作用。

但调查统计数据也显示了另外一个信息，就是社区党组织的作用没有得到很好发挥。

有16.67%的人认为社区党组织作用发挥“一般”或“很差”，有41.6%的人认为在社区建设和管理中发挥作用最大的是“社区居民委员会”，有10.3%的人认为是社区其他组织。

（二）“ 维护社区稳定作用”发挥得最好，“整合社区共同利益作用”发挥得最不理想。

为具体了解社区党组织各项作用的发挥状况，课题组还就每项作用的发挥情况相应地作了问卷调查。

问卷统计数据显示：有61.45%的人认为“维护社区稳定作用”发挥得好，有47.91%的人认为“服务群众作用”发挥得好，有37.92%的人认为“领导核心作用”发挥得好，有27.08%的人认为“整合社区共同利益作用”发挥得好。

以上调查数据显示，社区党组织的“维护社区稳定作用”发挥得最好，其次是“服务群众作用”，再次是“领导核心作用”，发挥得最不好的是“整合社区共同利益作用”。

在实地调研中也发现，社区党组织的“领导核心作用”、“整合社区共同利益作用”很难发挥。

虽然《意见》与《中国共产党章程》等有关法规、文件明确规定社区党组织是社区各种组织和各项工作的领导核心。

但实际上，社区党组织的领导核心地位难以体现，领导核心作用难以发挥。

据调查了解，社区重大问题决策与执行的运行模式基本上是按照上级布置、社区居委会主任决定、组织实施。

特别是在社区居委会主任与社区党组织书记分设的地方，此类情况更明显。

在主任与书记“一肩挑”的社区，往往也只强调“主任”的角色，“书记”的角色则被淡化了。

社区党组织平时只抓党员发展与学习教育等单纯的党建工作。

甚至少数社区党组织书记处在“二把手”的尴尬位置，享受不到与社区居委会主任的同等待遇，更别说真正处于领导核心地位。

由于社区党组织受到自身地位与级别限制，整合社区共同利益作用也难以发挥。

在一些社区，单位党组织在参与社区共建活动中呈现“推一推，动一动，不推不动”的状态，社区党组织处于“小马拉大车”的境地。

二、社区党组织作用发挥面临的主要障碍
社区党组织作用之所以没有得到充分发挥，在“应然”与“实然”之间存在一定的差距，重要原因在于社区党组织作用发挥仍面临着障碍。

为了准确掌握社区党组织面临的主要障碍，我们组织过多次街道、社区干部的座谈会及个别访谈。

据调查对象反映，社区党组织作用发挥主要面临三大难题：思想难题、人才难题、保障难题。

具体来说，在思想上，有关各方对社区党组织作用及社区党建工作认识不到位；在人才上，社区党组织干部队伍结构与素质难以适应社区党建工作新形势；在保障上，经费投入不足难以适应社区党建新要求。

为进一步了解三大难题对社区党组织作用发挥的影响程度，课题组作了200份专项问卷调查（以下称“问卷2”），收
回有效问卷196份，调查对象是街道与社区党组织干部。

问卷2统计结果显示：有36.7%的人认为“经费投入不足，保障条件没得到根本改善”是影响社区党组织作用发挥的重要原因，有31.5%的人认为是“有关各方对社区党组织的作用及社区党建工作思想认识不到位”， 31.7%的人认为是“社区党组织干部队伍结构与素质不能适应社区党建工作的新形势。

”
（一）有关各方对社区党组织作用及社区党建工作认识不到位
思想是行动的先导。

要使社区党组织的作用得以充分发挥，上级主管部门及其领导、社区党组织的干部队伍、社区党员、在职单位党员、驻区单位等必须从思想上充分认识到社区党组织在社区建设和管理中的作用。

但实际情况不容乐观。

首先，部分地区的上级主管部门及领导对社区党建工作不够重视，对社区党建工作不能给予实质意义上的支持。

重经济、轻党建、弱化党务工作的现象还一定程度地存在着。

在问卷2中，当问到“在实际工作中，县（区）党委把经济工作作为…正业‟，党建工作作为…副业‟这种现象存在状况怎样”时，有17.71%的人认为“普遍存在”，55.21%的人认为“部分存在”。

其次，部分街道与社区党组织干部对社区党组织作用认识不够，对社区党建工作积极性不高。

在问卷2中，当问到“您认为在实际工作中，抓经济建设与抓党的建设的关系是什么？”时，回答结果如下：有12.5%的人认为“抓党的建设会在一定程度上影响抓经济建设”，有
5.21%的人认为“抓经济建设会制约履行党建首要职责”，有10.4%的人认为“党的建设难以促进经济建设”。

仍然有一些社区党组织干部对社区党组织在社区建设与管理中应该发挥哪些作用缺乏清晰的认识，开展党建工作存在一定的盲目性。

第三，驻区单位党组织社区参与意识不强，对社区党组织认识不清。

单位党组织普遍认为自身与社区之间不存在依靠和制约关系，社区党建应由街道、社区党组织自主承担，存在支持、参与社区建设自觉性不高、责任感不强等现象。

特别是那些具有一定领导级别的行政事业单位，不能主动配合社区开展党建工作。

据2012年安徽省委组织部的一份抽样问卷调查报告显示：只有25%辖区内单位党组织表示要“主动参与”社区党建，显示“无所谓”的占58%，认为“不应参与社区党建”的占17%。

因此，在社区党建工作中往往出现“小社区”难享“大资源”、“小媳妇”难管“大婆婆”的局面。

第四，社区党员缺乏对社区党组织的认同感和参与意识。

社区党员队伍构成复杂。

在同一社区中，有下岗失业、待业党员，有离退休党员，在社区内企业、机关或其他单位正常工作的在职党员，有外出和进城务工经商的流动党员。

对于在职单位党员来说，大部分“单位党员意识”很强，但“社区党员意识”则相对较弱，没有意识到在职党员有义务参与社区党建。

据2012年安徽省委组织部的一份抽样问卷调查报告显示：表示愿意参加“社区党建”的只有29%的在职单位党员，表示“不愿意”或“没必要”的却占到71%。

对社区其它党员来说，也同样存在着对社区党组织认同度不高、参与性不强等现象。

据2012年安徽省委组织部的一份抽样问卷调查报告显示：有72.3%的社区党员对社区党组织认识“不清楚”，13.4%的社区党员“有点了解”，有
82.6%的社区党员对社区党组织应该发挥什么作用“心中无数”。

对流动党员与下岗、失业党员来说，参与意识更为淡薄。

（二）社区党组织干部队伍结构与素质难以适应社区党建工作新形势
社区党组织干部队伍素质的高低，直接关系到社区党建各项任务的落实，关系到社区党组织作用能否得到充分发挥。

目前社区党组织干部队伍存在着结构不优、素质不高等问题，难以适应社区党建工作新形势。

首先，性别结构不优。

社区党组织干部工作在最基层，任务重，压力大，更适宜男性来做。

但据课题组对参加安徽省委组织部举办的“全省社区党组织书记示范培训班”的100名社区党组织书记个人情况统计，在社区党组织书记队伍中，男性占的比例小于女性（在100名社区党组织书记中，女性53人，男性47人）。

某市委组织部的统计数据也反映了同样的问题：社区“两委”班子成员731名，其中，女性406名，占56%。

从性别结构来说，女性多于男性，这与社区党组织所承担的日益繁重的工作任务不相匹配。

其次，综合素质不高。

社区党建工作是一项富有时代特征的全新工作，需要社区党组织干部队伍具有较高的综合素质。

一方面，要具有较强的政治水平、有亲民务实奉献的作风、坚韧的毅力、强健的体魄等基本素质。

另一方面，要具有一定的专业业务素质。

不仅要掌握党务知识，还要具有一定的社区理论、管理、心理学等方面的知识；不仅要具有理论政策素质，还要具有法律法规素质；不仅要具有落实执行素质，也要具有应变创新素质；等等。

总体而言，社区党组织干部队伍综合素质还不够高，同社区党建工作的发展要求存在较大差距。

真正懂得社区建设和管理方面知识的人不多。

社区党组织干部队伍中大专以上学历比例虽然较高，但大多数是通过函授或其它在职学习取得的文凭，“高学历低水平”现象较普遍。

在问卷2中，当问起“您认为社区党组织干部队伍的综合素质总体怎么样”时，回答“好”的只有17.71%，回答“较好”和“一般”的占了80.21%。

社区党组织干部队伍最缺乏的是什么素质呢？为了解这个问题，课题组在问卷2中设计了这样一个问题：“社区党组织干部主要缺乏哪些素质？（可选多项）”，统计结果显示：71.88%的人认为是“应变创新素质”，60.42%的人认为是“理论政策素质”，38.54%的人认为是“科学文化素质”，36.46%的人认为是“法律法规素质”，28.13%的人认为是“落实执行素质”。

第三，作风不够务实。

社区党组织干部和居民群众直接接触，必须踏踏实实做群众工作。

但一些社区党组织干部缺乏“走进千家万户、说尽千言万语”的务实作风。

不少社区党组织干部不居住在本社区，工作机关化，难以做到与辖区居民心贴心。

一些社区党组织干部缺乏耐心与毅力，面对烦琐的工作，心生厌恶；面对不理解，心生愤怒；面对困难，心生气馁。

社区党组织干部队伍结构与素质之所以存在这些问题，既有主观原因，也有客观原因。

就客观原因来说，主要在于：首先，社区干部待遇低、任务重、压力大、发展机会少。

这一方面导致社区工作岗位吸引力不强，难以选拔到素质高能力强的人才；另一方面导致社区党组织干
部内在动力不足，工作被动应付。

在体制上，目前社区既不是一级行政机构，也没有真正成为自治组织，社区干部身份仍不确定，既不是国家公务员，又不是事业单位干部，社区干部的社会地位被“边缘化”了，发展机会少，经济待遇也较低。

问卷2调查结果显示：每月报酬待遇达到“2000元以上”的仅9.38%，“1500～2000元”的占19.79%，“1000～1500元”的占44.79%，“1000元以下”的占到25%。

与较低待遇不成正比的是工作任务却很繁重。

问卷2中，84.34%的人认为社区党组织干部“十分辛苦，超负荷工作”。

其次，行政性事务繁多，导致社区党组织干部疲于奔波，难以在社区党建工作中提高能力。

现在社区承担的任务多达100多项。

许多本应由政府职能部门承担的任务，都“下放”到社区，这必然导致社区党组织干部淹没于社居委的日常事务中，很难抽出时间和精力来考虑党务方面的工作。

第三，选拔任用渠道较单一，没能真正将社会上的优秀人才吸纳到社区工作岗位上来。

（三）经费投入不足难以适应社区党建新要求
首先，硬件基础设施不能满足新要求。

一些欠发达地区因经济条件有限，有的社区没有自己的办公场所。

一些社区党组织虽有自己的办公用房、活动场所，但面积小、拥挤等问题突出。

问卷2调查数据显示：仍有36.46%的人反映社区办公用房和公益性服务用房在300平方米以下，其中，在100平方米以下的占了3.31%。

其次，工作经费短缺。

工作经费短缺是制约社区党建工作正常开展的瓶颈。

实际上，不仅社区党建工作经费短缺，整个社区工作经费都存在很大缺口。

社区工作经费来源主要是上级党政部门拨付的创建经费与办公经费、社区经济收入、驻区单位支持、社会组织赞助等。

就上级组织部门拨付的创建经费来说，不是每一个社区都能享受到的，只有达到一定标准，才能享受到上级部门拨付的相应创建经费。

例如，安徽省规定，达到标准化社区，拨付创建经费9～15万元；达到示范社区，拨付创建经费30万元，等等。

就上级部门拨付的办公经费来说，标准是很低的。

问卷2调查结果显示：社区组织每年财政保障的办公经费2万元以下的占了
54.17%，其中，5000元以下的占7.2%。

这些经费根本不够社区日常开支。

就社区经济收入来说，也是普遍缺乏的。

在“社区集体年经营性收入一般能达到多少”的问卷调查中，回答“无”的占了66.67%，“1万元以下”的占3.13%，“1～3万元”占了7.29%。

就驻区单位支持、社会组织赞助来说，伴随着驻区单位的改制，社区能够“化缘”到的赞助也越来越少。

三、发挥社区党组织作用的路径选择
（一）完善社区党组织结构，为发挥作用提供组织与人才支撑
社区党组织的结构是社区党组织发挥作用的载体，包括组织设置形式、党员队伍结构和能力、党员干部队伍结构和能力等要素。

因此，要充分发挥社区党组织作用，必须完善社区党组织结构。

1.在组织设置形式上，注重整合社区资源，提高适应性。

组织系统的结构组合，影响到组织作用的发挥。

要最大限度发挥社区党组织作用，必须改进社区党组织设置形式。

首先，要调
整优化社区党组织的设置形式。

充分融合社区内的党员资源和组织资源，大力推行社区建党委，努力形成以社区党委为主体、小区党支部为依托、楼群党小组为基础的纵向组织体系。

这有利于更好发挥社区党组织作用。

其次，探索建立功能型党支部。

加大在居民集聚区组建党支部或党小组的力度，探索建立“楼宇党支部”、“市场党支部”、“公寓党支部”等居民党组织，将党组织建在“家门口”。

这有利于增强居民党员的组织归属感，以调动社区党员参与社区建设的积极性。

2.在社区党员队伍建设上，要健全党员分类管理机制，为社区党员发挥作用提供保证。

党员是社区党组织开展工作的第一资源，要更好发挥社区党组织作用，应注重调动社区党员的主动性，充分发挥社区党员的作用。

当问到“您所在社区党员作用发挥得怎样”时（问卷1），认为作用“一般”的占41.67%。

由此可见，发挥社区党员作用的任务任重而道远。

在社区党员数量增长速度比较快、党员身份比较复杂、党员流动比较频繁的新形势下，健全党员分类管理机制，创新社区党员管理方式，成为一种现实、理性的路径选择。

首先，对于组织关系在社区的党员，直接由社区党组织进行管理。

对组织关系在社区的党员，应实行全面管理，坚持定期召开党员大会、支部会议和党小组会议。

同时，根据社区“直管” 党员的不同特点，管理的侧重点应有所区别。

对社区党支部“直属”党员可以实行“星级管理”。

对离退休党员可实行“服务管理”。

同时，根据离退休党员的爱好等情况，采用多种形式尽力发挥他们的作用。

在社区“直管”党员中，离退休党员所占比例很大。

某社区“直管”党员共498人，其中离退休党员403人，占党员总数的82%。

可见，做好离退休党员的“服务管理”是社区党建工作的一项重要任务。

对下岗失业党员可以实行“扶助”管理。

其次，对在职党员实行“双重管理”。

在职党员的党组织关系一般由所在单位管理，党员的先锋模范作用在单位里发挥。

但伴随着在职党员由“单位人”向“社会人”的转化，在职党员作用的发挥应相应向社区延伸。

这就要求对社区在职党员实行“以条为主，以块为辅，条块结合”的双重管理模式。

很多地方对社区在职党员的“双重管理”模式进行了探索与实践。

安徽省铜陵市铜官山区露采社区对辖区单位在职党员实行“双责双管”的做法值得借鉴。

该社区对在职党员实行“四卡”管理制度：辖区单位的在职党员持《在职党员联系卡》主动到居住地社区党组织报到；并填写单位开具的《在职党员基本情况登记卡》，由社区建立在职党员档案；在职党员根据自身实际，认领社区公益岗位；根据党员履行岗位的职责情况，社区填写《参加社区活动情况记录卡》；年末将《在职党员社区表现情况反馈卡》交到党员所在单位，作为党员考核评价的重要依据。

“四卡”管理制度，把单位党组织、社区党组织和在职党员、社区居民紧密地联系在一起，把党员的责任、义务、评议、反馈等融为一体，督促在职党员“八小时内服务单位、八小时外服务社区”，形成了在职党员“工作在单位，活动在社区，奉献双岗位”的良好局面。

第三，对流动党员实行“跟踪”管理。

加强对流动党员的管理既是社区党建工作的重点，也是难点、薄弱环节。

经常流动是流动党员的最大特点，因此，对流动党员必须实行“跟踪管理”，否则，会出现管理上的漏洞。

一要摸清社区范围内流动党员的基本情况，这是基础和前提。

二要建立流动党员组织关系转接和登记制度。

坚持城乡一体、流入地与流出地党组织共同管理的原则，以形成对流动党员的规范化管理。

3.在社区党组织干部队伍建设上，要突出社区领导班子建设，提高整体素质。

党的十八大报告明确提出要健全党的基层组织体系，加强基层党组织带头人队伍建设。

社区党组织作用发挥程度如何，主要取决于社区党组织干部队伍建设，尤其取决于社区领导班子建设。

只有社区领导班子成员的整体素质达到较高水平，才能引领社区各项工作，才能更好发挥社区党组织的作用。

因此，要充分发挥社区党组织作用，应该牢固树立关键在人的观念，把解决“有人办事，有能力办事”作为社区党建工作的关键环节。

首先，开阔选人视野，拓宽用人渠道。

有人管事，办事才有依靠。

要多渠道选拔社区党组织干部，尤其要选好社区党组织书记，建设一支综合素质高的干部队伍。

一方面，应大力推行从大学生中选聘社区工作者；另一方面，应改进选拔方式，采取公开招聘、“两推直选”与选派任职等形式，尽力把那些有能力、群众公认的人才选拔到社区领导岗位，选优配强社区班子。

其次，加强教育培训，提升素质。

有能力管事，事情才能管好。

社区党组织要注重对社区党组织干部队伍的教育与培训，通过培训，提高社区党组织干部队伍的整体素质，提高做群众工作的能力与社区管理的本领。

第三，强化监管，注重激励。

一要创新考评机制，进一步强化对社区党组织干部的管理与监督。

一方面，应加强目标管理，改革完善现有的考核办法和评价体系。

要按照在工作实践中识别干部、检验班子的原则，把政绩是否实、作风是否硬作为社区党组织干部首先要考评的内容，要因地制宜，制定科学合理的考核评价体系，定目标、定责任、定考核标准、定奖罚措施，以形成优胜劣汰的长效机制。

另一方面，建立健全民主管理和民主监督制度。

严格规范党务公开，完善个人重大事项报告等日常监督措施，进一步规范社区党组织干部的行为。

同时，应建立“三评制度”。

对社区党组织干部定期进行自我评价、群众评议、组织考评，并将考评结果与其升降奖惩挂钩。

二要建立健全激励机制，激发和调动社区党组织干部的工作积极性，保持队伍的稳定性。

一方面，应加大财政支持力度，提高社区干部的经济待遇。

另一方面，统一制定社区干部养老保险或退休金制，让社区干部有“干头”。

同时，应从政治上关心社区干部。

对于特别优秀的，要敢于优先提拔使用。

应加大从优秀社区干部中考录镇、街道公务员的力度，充分调动社区干部的工作积极性，让社区干部有“盼头”。

（二）完善社区党组织工作方式，为发挥作用搭建平台
社区党组织作用发挥同其运作方式是相辅相成的，适当的运作方式会有力地促进社区党组织作用发挥，反之，则阻碍其作用的发挥。

但目前社区党组织工作方式与社区建设和管理是不太相适应的。

因此，完善社区党组织工作方式是发挥社区党组织作用的重要路径之一。

1.通过“整合”，发动各方力量共同参与。

首先，推行社区党组织和驻区单位党组织联动互动，整合社区资源。

城市社区内通常有很多的驻区单位。

社区党组织作用的发挥离不开辖区各单位的支持。

因此，社区党组织应按照“条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建”的原则，建立健全由社区党组织牵头，驻区单位党组织参与的社区党建工作协调议事机构。

其次，开展结对共建活动，整合社会各方资源。

可以本着“共建互惠、共同提高”的原则，开展“优势特色。