新时期扶贫开发工作必须着力解决好五个关键问题

新时期扶贫开发工作必须着力解决好五个关键问题

--对新时期扶贫开发工作的调查与思考

河北省人民政府副省长宋恩华

党的十六大确立了全面建设小康社会的奋斗目标，从我省的实际看，全面建设小康社会重点在农村，难点在贫困地区。贯彻落实十六大精神，搞好新时期扶贫开发工作，最根本的是要增强紧迫感，抓住机遇，加快贫困地区脱贫与发展步伐，为全面建设小康社会奠定基础。2002年，我到坝上地区、太行山区和黑龙港流域三个贫困片的25个贫困县，做了一些调查研究。通过调研，我更深刻地认识到，提高扶贫开发成效，加快贫困地区脱贫致富奔小康步伐，必须拿出真正管用的实招，努力在观念、路子、体制、措施、队伍等关键问题上下功夫、求突破。

一、观念要更新

从调查的情况看，当前贫困地区干部群众在扶贫开发与发展经济方面仍不同程度地存在着一些落后观念。主要表现，一是认为扶贫就是救济，就是简单地给钱给物，等靠要思想还比较严重；二是小富即安，温饱即足，缺乏敢于富、求大富的胆识和气魄；三是习惯于土里刨食、种田糊口、封闭保守的自然经济模式，缺乏市场经济、开放经济意识。这些落后观念严重制约着贫困地区经济发展，要通过教育引导、培训示范、政策推动，促进干部群众摒弃旧观念，树立新观念。

1、发展的观念。发展是解决问题的关键，是彻底摆脱贫困的根本出路，必须把发展作为脱贫致富、富民强县的第一要务。开发式扶贫，就是以市场为导向，搞好产业开发，改善生产条件，拓宽增收渠道，变"输血"为"造血"，不断提高贫困地区自我积累和自我发展的能力。搞好新时期扶贫开发工作，必须坚持走开发式扶贫的路子。康保县近年来变救济式扶贫为开发式扶贫，鼓励扶持贫困群众兴办生

态工程项目，发展小尾寒羊、食用菌和错季蔬菜等产业，加快了脱贫致富步伐。

2、自立自强观念。路在人走，事在人为，业在人创。贫困地区干部群众自身的努力，是改变贫穷落后面貌的决定性因素。必须牢固树立自立自强、艰苦奋斗的观念，靠苦干实干巧干摆脱贫困。灵寿县王家沟村是个水库移民村，1990年人均纯收入仅为85元。96 年以来，该村两委班子带领群众发扬愚公移山精神，搬掉三座山，填平四道沟，造地200亩，开发荒山2600亩，种板栗74000棵。2002年全村人均收入1900多元，一举摆脱了贫困。

3、市场观念。要按照市场经济规律组织扶贫开发工作。一些地方采用招标、承包的办法建设较大型扶贫工程，租赁、拍卖小型水利工程和设施，奖励、补助群众自发搞的扶贫项目，调动了农民的积极性，提高了扶贫开发成效。要充分发挥典型示范的作用，增强农民群众的市场意识，以市场为导向，按市场需求确定产业，组织生产，进而使他们了解大市场、适应大市场、走进大市场。

4、开放观念。进一步解放思想，发挥优势，扬长避短，优化环境，引进项目、资金、技术、人才和管理经验，借助外力，发展自己。丰宁县充分发挥毗邻京津的区位优势，加强与京津地区有关部门和大专院校的联系，引进项目、资金、技术、人才服务于扶贫开发。2002年引进域外资金2.06亿元，利用外资124万美元，加上历年的续建项目，全县共实施投资千万元以上项目22项，年内可直接或间接使6 4万贫困人口人均增收142元。

二、路子要找准

我在调研中发现，一些地方至今还没有跳出"扶贫-脱贫-返贫"的怪圈，丰年温饱、灾年返贫、饱而复饥、暖而复寒，掉进了"低收入-低生产力水平-低收入"的贫困陷阱。"地越种越多、粮越来越少、环境越来越坏、钱越来越少"，是这一现象的集中体现。造成这一现象的原因，是那里扶贫开发的思路还不清楚，路子没找准。彻底改变这一现象，必须坚持发展特色产业的路子，用产业开发统领和带动扶

贫开发各项措施的落实。确立和培育特色产业必须坚持有所为、有所不为，以当地资源为基础，但又不单纯依赖现有资源，要努力寻找和培育新的优势，转化为经济优势。从我省的实际看，要特别注重以水定产业结构，以水定发展规模。必须以市场为导向，根据市场需求确定产品品种和发展规模，保证适销对路。必须突出重点，集中力量重点发展一、两个特色产业，集中连片开发，形成气候，形成拳头。必须坚持走产业化经营的道路，扶持壮大带动力强的龙头企业，为贫困群众提供产前、产中、产后系列服务，形成贸工农一体化、产供销一条龙的产业化经营格局，提升特色产业的层次和水平，实现富民强县。概括地说，就是要"打优势仗、走特色路、唱地方戏"。

对我省的三个贫困片，应因地制宜，分类指导，各找各的突破口，各打各的优势仗，各走各的脱贫路。

1、坝上地区。共有6个扶贫开发工作重点县、769个重点村、64.5万贫困和低收入人口。这一片区地处高寒，无霜期短，土壤沙化、草场退化、碱化问题突出，但这里耕地较多，草场广阔，气候条件独特。这一地区扶贫开发必须与生态农业工程建设相结合，搞好"一退双还"，防沙治沙，改善生态环境，先实现绿起来，在此基础上，大力发展舍饲圈养畜牧业，优质牧草、错季蔬菜、甜菜、食用菌等产业，做到林、草牧协调发展，实现富起来。这一地区还应大力发展庭院经济。尚义县重点发展了蔬菜、口蘑、畜牧三大扶贫主导产业，菜、菌、畜三个产业覆盖了全县70%的重点村和贫困户，带动贫困户人均增收240元。

2、山区。共有26个扶贫开发工作重点县、3680个重点村、249.22万贫困和低收入人口。这一片区人均耕地少，土质差，水资源匮乏，但荒山、荒滩、荒坡等非耕地资源和矿产资源较丰富。必须立足于山、水、田、林、路综合治理，大搞山区开发，大力发展林果业、畜牧业、食用菌、建材业和矿产开发，有条件的地方还可以发展旅游业。阜平县采取政策调动、服务助动、典型带动、干部推动的"四动"措施，大力发展林果业、畜牧水产业、石材加工业和旅游业，四大

主导产业初具规模，逐步成为"脱贫致富产业"。

3、黑龙港流域。共有20个扶贫开发工作重点县、2653个重点村、256 28万贫困和低收入人口。这一片区土地大多干旱盐碱，水资源严重不足，但人均耕地相对较多，光照条件好，交通便利。这里应在改造中低产田地的基础上，大力发展蔬菜、花生、牧草、药材、果品等经济作物和畜牧业，尤其要重点发展节水农业和旱作农业。同时依托当地的农业资源和便利的交通条件，发展二、三产业。巨鹿县针对本县干旱盐碱的实际，把耐旱耐碱的串枝红杏、金银花和枸杞作为特色产业，通过政策扶持、标准化生产、示范带动等措施，使三大基地面积分别达到6.5万亩、6万亩和5万亩，同时围绕三大特色产业建成了一批龙头加工企业。目前，该县人均纯收入中来自三大产业的就达600多元，真正成了富民强县的支柱产业。

调研中我感到，在贫困地区发展养羊业和食用菌产业，投资小、见效快，成功率高，覆盖面广，家家都能干，户户都受益。因此，贫困地区应重点支持直接解决群众温饱、增加农民收入的养殖业。张北县馒头营乡郑油坊村从2002年开始，利用养羊基金，发展小尾寒羊养殖。目前，该村小尾寒羊已发展到1635只，实现收入20万元。村支部书记高兴地对我说："养殖业真正让我们得到了实惠，一头牛，五只羊，家家户户奔小康。"

三、体制要创新

我在调查中发现，越是贫困落后的地区，计划经济体制残留越严重，改革开放越滞后，市场化程度越低。可以说，贫困地区之所以贫困落后，一方面是受资源条件束缚，但从深层次看，更重要的是受体制束缚。从这个意义上说，贫困地区要彻底摆脱贫困，必须破除制约经济发展的体制性障碍，加快推进体制改革步伐。体制创新的根本目标是健全和完善社会主义市场经济体制。

必须谋划市场化取向体制改革，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，而不能光靠行政手段。要进一步加快转变政府职能，解决越位、错位、缺位的问题，努力做到该管的一定管好，不该管的坚决

不管，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共事务上来，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。切实精简机构和人员，减少审批事项，简化程序，提高办事效率，营造优于别人的发展环境。

推进投融资体制改革。加快农村信用社管理体制改革，充分发挥农村信用社在扶贫开发中的主力军作用。改进贷款方式，提高金融服务水平，增加对贫困地区的信贷投放。坚持"谁开发、谁受用，谁投资、谁受益"的原则，加大招商引资力度，多渠道利用社会资金，解决贫困地区资金匮乏造成"贫血"和资金外流的问题。充分发挥扶贫资金的"启动器"和引导功能，调动群众投入的积极性，形成以农户投入为主体，政府扶贫资金为导向，信贷、外资和社会投入为补充的多渠道、多元化的投入体系。

深化农业经营体制改革。对一些地方的草地、林地、滩涂、荒山荒坡，还没有实行承包经营的，要加快推行承包责任制等与市场经济体制相适应的经营体制，提高资源使用效率。在坚持长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的前提下，按照依法、自愿、有偿的原则，推进土地承包经营权流转制度改革，积极探索租赁、入股、有偿转让、置换等多种流转方式，逐步发展土地规模经营，提高土地使用效益。鼓励搞好土地流转，按照"依法、自愿、有偿"的原则，进行土地承包经营权流转，发展规模经营和集约经营，流转时必须保证农民的合法利益，流转后能促进农民增收。

建立和完善农村市场体系。加快培育包括工业品市场、农副产品市场、生产资料市场特别是生产要素市场在内的市场体系。要下大力加强农产品产地批发市场建设，也可结合本地实际，发展一批具有特色的批发市场。积极发展农村贩销队伍和农民经纪人队伍，培育壮大各类市场主体。

探索和完善扶贫开发工作重点县管理机制和扶贫资金的投入使用机制。一是建立激励约束机制。调查中发现，个别重点县的领导只想争"帽子"、争资金，而没有把精力放在扶贫开发工作上。这个问题

如得不到彻底解决，势必影响重点县扶贫工作。今后，要对扶贫开发工作重点县实行动态管理，奖优罚差。对那些领导重视，工作成效显著的县，在扶贫资金分配上予以奖励；对工作不力、成效不大的县，酌情扣减扶贫资金；对连续几年扶贫工作不见成效的，要调整领导班子。对重点村实行"交钥匙"工程，在正常年景下，只要各项扶贫政策措施落实到位，重点村必须按规划如期脱贫出列。二是建立资金捆绑使用机制。将涉农资金捆绑使用，解决以往资金使用分散造成扶贫效果不理想的问题。各县可按照"统一规划，统筹安排，渠道不乱，性质不变，相对集中，配套使用，确保效益，各记其功"的原则，把资金捆绑起来集中使用，使各方面资金有机结合，形成合力，办一两件关系扶贫开发全局的大事。三是建立资金滚动投入机制。张家口市"周转羊"的扶持方式就很有代表性。他们用扶贫资金购买基础母羊发放给贫困户，一段时间后，贫困户返还一部分小母羔羊，用于扶持其他贫困户，这种做法实现了资金无偿滚动使用，扩大了扶持面，提高了资金使用效益。张北县前年利用基金购买周转羊3714只，发放到19个村的700多户，年底实现收入200多万元。去年回收1400只，又发放到11个村的280多户，带动了更多的农户脱贫致富。省扶贫办今年将拿出专项资金在坝上推广这一做法。

四、措施要治本

做好新时期的扶贫开发工作，必须标本兼治，重在治本。

1、大力发展教育和科技。治穷先治愚，富民先富脑。贫困地区人口素质低，科技力量薄弱。发展教育和科技，是实现贫困地区经济发展和群众脱贫致富的治本之策。必须清醒地认识到，现在消灭一个文盲，就等于将来消灭一个贫困户。因此，必须大力发展基础教育，增加教育投入，切实搞好教育布局的调整，普及九年制义务教育，确保不再出现新的文盲。积极开展成人职业教育和技术培训，争取让每个青壮年劳动力掌握一到两门实用技术。同时，还要发动科研机构、大专院校，向贫困地区提供成熟可靠，容易掌握，同贫困农户解决温饱、增加收入直接有关的实用技术，并通过扎扎实实的工

作，落实到具体项目和产业上，转化为现实生产力。

2、减少农民。富裕农民，必须减少农民。要采取措施，积极引导农村人口向非农产业和城镇转移。一是发展农产品加工业，延长产业链，保证农产品加工增值，吸纳贫困人口从事二、三产业。巨鹿河北燕南集团有限公司是我省最大的玉米淀粉、淀粉糖综合深加工企业，目前一年可以"吃掉"15万吨玉米，纳税700万元，吸纳了1600多名农民进厂务工。二是组织劳务输出。按照"公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务"的原则，善待民工，搞好劳务输出。使农民开阔视野、增长见识、学习技术、积累资金，提高脱贫致富的能力。张北县近几年多渠道输出劳务，去年全县输出劳力5 7万人，增收亿元以上。三是积极推进小城镇建设。按照"突出特色，产业立镇"的要求，大力发展乡镇企业和个体私营经济，引导农民进入小城镇。

3、积极稳妥地搞好搬迁移民。在部分山区和深山区，生产、生活条件恶劣，一方水土难养一方人。一般的扶持措施很难奏效，靠大量的投入去改造这些地方的生存条件成本太高。在这些地区，实行搬迁移民是解决贫困问题的治本措施，是最现实、最有效的出路，也可以说是一场革命。今后，省里应拿出专项资金开展搬迁移民。蔚县、平山县按照"搬得出来，稳得下来，富得起来"的要求，坚持农民自愿、市场主导、政府引导的原则，采用县城安置、中心镇安置、中心村安置和零星安置等多种形式，有组织有计划地开展搬迁移民工作，取得了较好的效果。蔚县几年来累计移民近万人，平山县2002年搬迁656人，都从根本上解决了一些村的贫困问题。

4、因地制宜地搞好并村工作。山坝地区人少村小、居住分散。例如，赤城县有300多个行政村，竟有1300多个自然村。对这样的地方，还按常规的办法，以村为单位进行扶持，帮助他们村村通电、通水、通路、建学校，是不现实的，也是不经济的。要解决这些分散自然村的脱贫问题，必须跳出就地扶贫的小圈子，有计划有组织地进行并村，建立中心村，降低扶贫成本，提高扶贫成效。从今年开始，要对这样的地方进行调查摸底，科学规划，结合退耕还林还草、

生态建设、小城镇建设，合理并村，建设中心村，从根本上解决贫困问题。

五、队伍要过硬

做好新时期的扶贫开发工作，必须建设高素质的干部队伍。

1、县级班子建设。搞好扶贫开发工作，关键在县，关键在县党政主要领导。在重点县任职，比在其他地方工作承受着更大的压力，也肩负着更大的责任。重点县领导干部更应树正气、讲团结、求发展。因此，必须加强重点县领导班子建设，选配一批政治素质好、事业心强、熟悉农村工作、富有开拓精神的优秀干部进入县级领导班子，特别要选配好党政主要领导，一任接着一任干，带领群众艰苦奋斗，摆脱贫困奔小康。

2、基层组织建设。送钱送物，不如有个好支部。贫困地区解决温饱、脱贫致富的经验各有千秋，但一条共同的经验，就是都有一个好的班子。因此，贫困地区要把加强党支部建设作为一项重要工作，结合扶贫开发，逐个整顿乡村领导班子，改变基层组织软弱涣散甚至瘫痪的状况，建立一支永远不走的工作队。

3、科技队伍建设。要培训一批有热情、懂技术的基层技术人员，充分发挥"土专家"、"田秀才"的作用，帮助贫困地区建立农技推广和服务体系，彻底改变一些地方存在的"网破、线断、人散"的局面。要推广技术承包的做法。制定优惠政策，从大专院校、科研单位聘请专家传授新技术，培训技术人员。顺平县近些年坚持聘请河北农大的专家、教授定期到县传授林果生产技术，解决技术难题，使该县林果业保持了良好的发展势头，成为群众增收的主导产业。

4、帮扶队伍建设。目前，我省有近万名干部和科技人员在贫困地区开展帮村扶贫，这是帮助贫困地区加快发展的骨干力量。各级组织、扶贫部门和派出单位，应切实加强对帮扶干部的培训和管理，提高他们的政治水平和业务素质，还要在生活上关心爱护他们，为他们解除后顾之忧，让他们全身心投入到扶贫开发工作中去，更好地发挥作用。

5、扶贫开发队伍建设。要适应新时期扶贫开发的要求，加强扶贫开发队伍自身建设，提高工作水平。在管好用好扶贫款物的同时，把工作着力点放在认真谋划扶贫工作的大思路、根本出路上来，创造性地制定更优惠政策并抓好落实，真正成为能够承担扶贫开发任务的强有力的工作队伍。