诉前联调

梁伟发:构建诉前联调新机制为创建"幸福广东"提供法制保障
南海网时间：2011-02-21 22:39 来源：南方网作者：：许慧
南方网讯2月21日，全省诉前联调工作调研座谈会在佛山南海召开，会议总结、推广了我省社会纠纷调解工作的先进经验，研究并部署了新形势下如何加强诉前联调机制建设工作。

省委常委、政法委书记梁伟发，省法院院长郑鄂，省检察院检察长郑红，佛山市委书记陈云贤，省司法厅厅长陈伟雄等出席会议并讲话。

会议由省委政法委副书记、秘书长朱穗生主持。

梁伟发强调，召开此次座谈会，是贯彻落实省委十届八次全会精神，加快转型升级，建设“幸福广东”的核心要求和重要举措。

要建设“幸福广东”，法治是保障，首先要化解社会矛盾，搞好社会管理创新。

梁伟发表示，构建诉前联调新机制对广东意义重大。

首先，总结推广南海区人民法院的经验，进一步加强县区法院诉前联调新机制是省委、省委政法委深入贯彻落实中央三项重点工作，推进社会管理创新，搞好社会矛盾化解的重要举措。

其次，构建诉前调解机制也是深入贯彻落实省委2009年十四号文的重要举措。

要努力搞好镇街综治，镇街调解不成则进入诉前调解，不断完善“扇形工作法”的调解功能。

我省法院、司法等有关部门近几年来开展诉前联调的经验已经证明，在县区一级法院建立诉前联调工作的效果十分明显，南海区法院充分整合资源，搭建了合理高效的诉前联调平台，在构建诉前联调机制方面做出了表率。

据悉，近两年来，在省委政法委的牵头下，全省各县（区）、乡（镇）和村（居）全面建立了三级综治信访工作平台，为维护社会稳定发挥了十分重大的作用。

全省来信来访的总数呈现大幅度下降趋势。

2010年全省法院共接待来访28668人次、处理来信14816件，同比2009年分别下降了37.89%和33.77%.在座谈会上，广州市花都区法院、深圳市宝安区法院、东莞市第三法院、惠州市惠阳区法院等负责同志也分别介绍了各自开展诉前联调工作的经验。

南方网讯6月7日，广东省委政法委在珠岛宾馆召开省综治督导组第一工作季度总结考评会议，会议听取了省综治各督导组组长汇报第一工作季度督导工作情况，通报了第一季度考评情况。

省委常委、政法委书记梁伟发出席会议并讲话。

梁伟发指出，第一工作季度我省综治督导工作取得了新的成绩。

随着深圳世界大学生运动会各项筹备工作进入倒计时，大运会安保将是我省面临的继广州亚运会之后的又一次“大考”。

全省政法系统已经进入临战状态，督导工作更加繁重。

梁伟发强调，下一步督导工作重点，要紧紧围绕大运会安保工作，切实发挥三级平台在维护社会稳定、构建幸福广东中的前沿性、基础性工作。

一是坚持不懈抓好三级综治信访维稳工作平台运作完善。

一方面要在完善长效运作机制上下功夫。

全面建立健全三级平台绩效考核和奖惩激励机制，定期对三级平台工作人员及相关职能部门工作进行考核评比和日常监管，实行工作绩效与工作人员经济收入、评选表彰和晋级提拔“三挂钩”。

另一方面要在是在凸显综合职能作用上下功夫。

依托三级平台定期开展各级领导干部公开接访、带案下访、包案调处和中心干部定期下访走村串户等活动，提高矛盾化解率，有效预防和减少基层矛盾纠纷，在此基础上全面推进“六联”工作。

二是扎实推进县（区、市）诉前联调工作机制建设。

要重点围绕提高撤诉率、提高调解成功率、提高司法确认率、提高信息化管理水平的“四提高”目标。

三是督导各地落实“创平安、迎大运”专项行动各项任务。

要督导落实解难案、化积案专项活动；要认真贯彻中央领导同志重要批示精神，组织开展针对经营性矛盾纠纷的专项排查调处行动；要督导推动落实“以面保点”各项基础性安保措施。

四是督导各地认真抓好社会管理创新综合试点工作。

重点加强对8个综合试点地区的指导和督导；推动其他市、县（区、市）结合实际分层开展综合试点；认真总结推广各地好的经验做法。

今年1-4月份，全省三级平台共受理各类案（事）件79632起，成功调处73281起，调解率达92%。

到4月底，全省113个县（区、市）法院基本建好诉前联调工作室并投入运作。

会议由省委政法委秘书长朱穗生主持，省委政法委副秘书长陈少波对省综治督导组第一工作季度考评情况作了通报，省法院为主派出的省综治第一督导组获得流动红旗。

南方网
当前，由于社会贫富差距过大、下岗待业就业艰难；医患、拆迁纠纷不断，执法不公、徇私枉法等诸多问题导致群众上访告状，越级上访、集体上访接连不断，社会矛盾日趋尖锐。

一些由民事纠纷转为刑事案件屡见不鲜，凸显了社会矛盾的广泛性、群体性和复杂性。

社会各种矛盾不仅大量存在，而且受国家的改革政策、群众的实际利益、人们的思想观念和社会风气等多种因素的相互影响、相互制约，出现了十分复杂的状况，如不加以化解和根治，就会影响社会的稳定，经济的发展。

在经济社会转型、利益格局调整时期过程中，人民群众对行政执法部门和司法部门的关心度、期望值越来越高。

如何化解社会矛盾，推动社会向前发展，这是关系着利国兴邦的大事，关系着中国的未来与走向。

社会矛盾问题历来是各个国家难以解决的问题，稍有不慎就会引起社会动荡，导致国家灭亡。

我们应对社会矛盾问题要时刻保持着清醒的头脑，高度重视社会矛盾化解工作。

“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作是解决社会矛盾的一把金钥匙，它是学习实践科学发展观的有效载体，是和谐社会发展进程的助推器。

因此，广大执法机关和执法者要通过“三项重点工作”的推进，积极探求解决社会矛盾有效的途径和方法，从源头上去根治和解决社会矛盾最基本问题，从而促进社会稳定和经济发展。

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“目前，我国社会总体上是和谐的。

但是，也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，主要是：城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；体制机制尚不完善，民主法制还不健全；一些社会成员诚信缺失、道德失范，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应；一些领域的腐败现象仍然比较严重；敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定。

”这些矛盾和问题的存在严重影响了当前社会的和谐。

最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见
(法发〔2009〕45号)
全国地方各级人民法院、各级军事法院、各铁路运输中级法院和基层法院、各海事法院，新疆生产建设兵团各级法院：
《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》已经中央批准，现印发给你们，请认真贯彻落实。

在贯彻落实中遇有问题，请及时报告最高人民法院司法改革领导小组办公室。

二〇〇九年七月二十四日
2008年12月16印发了广东省高级人民法院广
东省司法厅
关于进一步加强诉讼调解与人民调解衔
接工作的指导意见
整合社会力量诉前化解矛盾
江海区“诉前联调工作室”在我院成立近日，江海区“诉前联调工作室”在我院挂牌成立，江海区政法委副书记区铮森、区综治办副主任古庆勤、江海区法院副院长冯金海等领导共同出席了揭牌仪式，这标志着江海区“诉前联调”工作机制的正式建立。

“诉前联调”工作机制是当前江海区进一步推进多元化解决社会矛盾、参与社会管理创新，深化诉调对接的矛盾纠纷化解新模式。

成立“诉前联调工作室”，目的是建立联合调解平台，采取多途径多方法，充分发挥人民法院与行政机关、社会组织、企事业单位等各方的职能作用，最大限度地在诉前化解各类矛盾纠纷，降低百姓纠纷解决成本，提高纠
纷化解的及时性与实效性。

为贯彻落实好“诉前联调”工作机制，我院主要抓好以下几项工作：
一是充实人员配备，加强多方联动。

根据《中共江门市江海区委政法委关于开展“诉前联调”工作的实施方案》的部署，我院为“诉前联调工作室”配备独立办公室及办公设备，设置专职工作人员，由立案、信访部门负责管理。

同时，由区综治信访维稳中心、公安、检察、司法、工商、劳动、卫生、民政、妇联等部门派出专人任诉前联调工作人员，共同搭建“诉前联调”工作平台。

二是引导诉前调解，分流化解矛盾。

我院按当事人准备起诉的纠纷类型，主动引导征询当事人是否选择人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式，如愿意的则由我院有针对性地邀请区综治信访维稳中心、公安、检察、司法、工商、劳动、卫生、民政、妇联等行政机关、社会组织的专门工作人员进行诉前联合调解。

三是衔接司法确认，启动主动执行。

当事人经调解成功达成协议的，我院指引其可以申请司法确认，并告知不收取任何费用，对符合有关规定的出具《确认决定书》，并向双方当事人送达民事调解书。

同时，我院对当事人不履行调解协议的启动主动执行程序，为“诉前联调”和司法确认提供更加到位的司法保障。

四是制度公开施行，操作透明便民。

为增强“诉前联调”工作的透明度和操作性，我院将《诉前调解和司法确认工作规则（试行）》、“诉前联调”工作流程图、相关法律文书、各机关单位和组织的工作人员在
“诉前联调工作室”内上墙公布，并设立导诉员释明答疑，方便当事人了解“诉前联调”的途径和方法，方便各方开展“诉前联调”工作。

五是召开联席会议，加强协调沟通。

我院指定专人负责日常的联络工作，定期或者不定期召开“诉前联调”工作联席会议，研究解决“诉前联调”工作中存在的问题和困难，全面提升我院“诉前联调”工作水平。

关于我院建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制的思考
作者：谭瑛发布时间：2011-04-01 08:43:45
在构建和谐社会的新形势下，从根本上解决社会纠纷，最大限度地做到案结事了，已经成为当前司法活动追求的价值目标和重要任务。

为回应社会转型时期对司法的特殊需求，扩大司法利用的社会资源和各方力量，有效解决我院案多人少的瓶颈，我院应积极推行“诉调对接”，将审判力量与化解矛盾的社会力量有机结合，充分发挥多元化纠纷解决机制的作用，以取得成效呈现旺盛的生命力。

一、诉调对接的背景介绍
为贯彻落实最高院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制的若干意见》，顺应社会的发展需求，合力借助社会力量化解日益增多的社会纠纷，将人民法院的司法力量与各种社会力量有机结合起来，合理化解矛盾，共同创建和谐社会，应成为我院积极探索的重要课题。

在立案环节我发现，法院受理的民事案件中，有一部分案件完全可以通过人民调解的方式直接在基层解决，没有必要走诉讼程序。

搭建对接平台是完全可行的。

我院应设立联合人民调解委员、司法局法律援助中心、镇政府综合治理办、公安派出所组成的且驻我院的办公室，以迈出我院诉调对接的第一步。

对我院已经受理的案件中，由适宜委托人民调解组织进行诉中调解，同时对诉前人民调解的运作中出现的法律障碍，即当事人达成的人民调解协议只具有民事合同性质，没有法律上的强制执行力。

当事人凭借人民调解协议在办理有关证照及要求对方履行协议时，有关部门不予理睬，导致人民调解协议无法产生实质效力。

要解决实践运作中存在的问题，同时将诉调对接工作开展、创新，我院亦可在立案庭设立速裁庭，具体负责民事案件的诉中委托人民调解及人民调解协议的司法确认等
工作，将我院的庭前调解、其他法院的诉调对接深化为诉前分流、诉中委托、调解协议司法确认、刑事自诉案件、刑事附带民事案件委托人民调解的模式，充分发挥司法诉讼与社会大调解机制的各自优势，形成合力，促使便捷经济高效解决纠纷。

二、“诉调对接”流程设计：优势互补，各方协调互动
根据对接模式的不同情况，我院可设置三种工作流程。

一是诉前引导区分立案流程。

即当事人到法院要求起诉立案时，立案法官对起诉材料进行初审，对属婚姻家庭纠纷、相邻纠纷、宅基地纠纷、小额债务纠纷、因违反治安管理行为所引起的损害赔偿纠纷、农村承包地征收补偿费用分配引发的纠纷、劳动争议、因物业管理和城市房地产拆迁引起的群体性纠纷以其他适宜进行诉前人民调解的纠纷等9类纠纷范畴的暂缓立案，向当事人释明诉讼风险，引导其自愿到联调室先进行人民调解。

联调室在双方自愿的情况下，组织双方当事人以圆桌商谈的形式进行调节，原则上应在30日内调结纠纷。

调解达成协议的，由调委会制作调解协议书，双方签字后生效，并有民事合同效力；各方不愿继续调解或确无调解可能的，调解员支持当事人向法院起诉。

调解协议到达履行期限后，联调室及时回访当事人，促使其自动履行协议，同时听取当事人对调解工作的意见。

调解结束后，联调室发函通知法院调处结果，法院将纠纷相关材料归档保存，根据不同调处结果做出相应的司法处理。

二是诉中委托多元解纷流程。

我院在审理民事案件过程中，对案情简单、事实清楚，当事人争议不大适宜委托人民调解组织调解的，经征求当事人意见，暂时中止此类民事案件的审理，委托相关基层人民调解组织对此类案件进行诉中人民调解。

对人民调解员主持双方达成人民调解协议的，由法院依法予以司法确认。

未达成人民调解协议的，由法院恢复对此类案件的审理，通过诉讼手段最终解决纠纷。

三是人民调解协议司法确认流程。

纠纷当事人在人民调解组织主持下达成书面调解后，可向我院提出司法确认请求，由我院及时启动速裁程序，对该协议是否合法、是否符合当事人自愿原则及是否影响第三人的合法权益等方面的内容进行司法审查，对依法可以确认该任命调解协议效力的，则以人民法院民事调解书的形式固定调解成果，赋予其司法强制力，确保彻底解决纠纷，减轻当事人的诉累。

三、“诉调对接”平台构建：立足职能互补，实施“四个对接”
搭建合作平台，夯实对接基础，是实现诉调平稳、无缝对接，确保诉前调解实效的关键。

我院应采取四项有力措施，切实减少对接中的磨擦和震荡，促进对接双方优势互补、形成合力、共促和谐。

一是办公场所对接。

诉调对接的前提是办公场所的对接。

我院尽可能开辟两间办公室为联调室，使司法调解与人民调解在法院内实现了零距离衔接，使分流出来的纠纷当事人，不出法院就可来到联调室进入人民调解程序，借助这条更为便捷、快速、和谐的低成本渠道化解纷争，解决问题。

法院还负责联调室的办公设施及办公费用，尽可能降低调解成本，保障当事人的利益。

二是工作人员对接。

从事诉讼调解的法官与从事人民调解的调解员必须精通各自业务，且在工作上形成默契，奠定诉调对接的人才基础。

我院与联调部门商定，联调室设专职调解员一名，由法院协助联调部门局在热心人民调解工作的退休法官中选任，也可由联调部门在又经验的人民调解员中选聘，专职调解员纳入社会大调解机制由联调部门之一统一管理，其工资待遇由该部门在专项拨款中解决，从而有效地解决联合调解员对接问题。

设在我院联调室的专职调解员可隶属宁乡县联合人民调解委员会，该调解委员会设主任一名，副主任一名，成员12名，均由各街、乡、镇等司法所的调解员和司法所长兼任，整合全县调解人员的优势资源。

联调室的专职调解员在调处具体纠纷过程中，可随时通知联合人民调解委员会中相关的调解员参与纠纷的调处，即方便了接访当事人，又切实提高了调解的成功率。

三是工作程序对接。

对已纳入诉前人民调解机制的诉前民事纠纷，立案庭适时进行跟踪，掌握调解进程，及时给予调解员以业务指导。

联调室根据法院转来的调解通知，在双方当事人自愿的前提下，组织当事人所在社区、乡、管委会的人民调解委员会共同参与调解，并不得收取任何费用，对复杂疑难的纠纷，请求法院给与业务指导。

原则上，联调室应在30日内调结纠纷，调解到期当事人各方不愿继续调解或无调解可能的，调解员应支持当事人向法院起诉。

对已纳入诉前人民调解机制的诉前民事纠纷，法院适时进行跟踪，掌握调解进程，及时给与调解员以业务指导。

纠纷调解完毕，联调室填写《民间纠纷受理、处理、回访登记薄》，以正式公函通知法院纠纷调处的结果。

法院区分不同情况分别处理，对联调室已调解的纠纷，登记归档；对联调室未调结的纠纷，若当事人向法院起诉，及时审查，依法处理。

对法院诉中委托人民调解组织调解的案件，由法院速裁庭予以跟踪对接，在限定时间内当事人达成人民调解协议的，法院及时予以司法确认，未能达成调解协议的，法院及时回复审理程序直接作出裁判处理。

对当事人申请司法确认的案件，由法院速裁庭审查处理。

四是调解效力的对接。

当事人经人民调解组织调解达成协议后，可向我院申请对该人民调解协议予以司法确认，如符合确认条件，我院以民事调解书的形式固定人民调解的成果，赋予其法律效力，当事人可申请强制执行。

如不符合确认条件，则通过民事诉讼程序予以审查处理。

四、“诉调对接”效果评析：法院与司法局实现双赢，纠纷当事人获益最大
人民调解组织是化解矛盾纠纷，维护社会稳定，构筑和谐人际关系的第一道防线，以其为主要内容的社会大调解机制与法院诉讼工作的全面融合与对接，充分发挥多元化社会纠纷解决机制的作用，一定会取得明显成效，呈现出旺盛的生命力。

实践证明，通过“诉调对接”，可实现诉讼与非诉讼纠纷解决机制的有机融合，其成效主要体现在四个方面：
通过“诉调对接”实现诉讼与非诉讼纠纷解决机制的有机融合，法院可以集中精力解决最需要司法救济的重大纠纷，联调部门可以提升人民调解的公信力和影响面，当事人不仅获得了新的救济途径，而且减少了成本支出，是最大的获益者。

1、核心成效：开辟了新的定分止争的渠道。

由于现实中人民调解影响力不足，与司法诉讼之间缺乏必要的过度与缓冲，导致纠纷当事人遇纠纷就上法院的“纠纷诉讼化”倾向，使审判资源更趋紧张。

“诉调对接”提供了人民调解与诉讼之间的缓冲平台，设置了一道新的防线。

法院将9类纠纷分流到联调室先进行诉前人民调解，开辟了纠纷解决的新渠道，既可充分发挥练跳远社会经验丰富、调解手段多样、社会资源丰富等优势，又可充分发挥当事人参与纠纷解决纠纷的积极性，有利于妥善解决矛盾纠纷，实现社会和谐。

2、当事人：降低了纠纷处理成本。

法院进行诉讼调解有严格程序要求，耗时较多，气氛紧张，当事人心里负担较大，且依法应收取一定的诉讼费用。

而联调室进行人民调解则程序简便、效率较高、气氛随和，且不收取任何费用。

通过诉前人民调解，当事人既解决了自身的矛盾纠纷，又减少了成本支出，缓和了矛盾冲突，使纠纷双方继续保持了较好的和睦关系。

3、法院：案件压力有所缓解，诉讼调解率明显提高。

法院在立案审查阶段，将9类纠纷引导分流到联调室，以及将部分进入法院诉讼程序的案件委托到人民调解组织调解，从源头上减少了法院受理案件的数量，从一定程度上环节了法院办案的压力。

联调室的调解工作对后期进入诉讼的案件，能起到固定证据，明晰争讼焦点作用，也有利于提高法院的诉讼调解率。

4、联调部门：人民调解功能得到强化，人民调解员素质全面提升。

联调室通过办理从法院分流的纠纷案件，有效地提高人民调解的公信力，强化人民调解的功能。

同时“诉调对接”加强调解员与法官的联系，依托法院丰富的专业资源，强化法官对人民调解工作的直接指导和解惑答疑，有效地提高了全县人民调解员的法律素养和调解技巧。

五、深化改革前瞻方向：“诉调对接”联手“便民协作”，和谐解纷维护公平正义
可建议县政法委转发我院与联调部门《关于进一步深化“诉调对接”机制的若干意见的通知》，将深化“诉调对接”机制改革与建立便民协作网络结合起来，致力于建立“范围更加广泛、主体更加扩大、机构更加健全、形式更加灵活、程序更加简便、效果更加明显”的“诉调对接便民协作网络”，使“诉调对接”从原有的诉前引导人民调解、人民调解室入驻法院的单一对接模式逐步转变为“诉前引导、诉中委托、执行协作”的全方位、深层次对接模式，从而整合各方调解力量，充分发挥多元化纠纷解决机制的作用，共同化解矛盾纠纷，切实促进社会和谐稳定。

为确保“诉调对接司法便民网络”的顺利建成和有效运作，我院要立足自身职能特点，积极借助社会力量，在县政法委的大力支持下，努力建立健全了四项保障机制。

一是建立“诉调对接”联络机制。

县政法委牵头成立我县“诉调对接”工作领导小组，由县政法委常务副书记任领导小组组长，我院与联调部门各派一位副职担任领导小组副组长。

我院立案庭、民一庭、执行局与县司法局基层科、各司法所为领导小组的成员单位。

我院与联调部门设立“联合人民调解驻法院办公室”（即联调室），配置专职人民调解员，并将全县人民调解委员会的调解力量有机整合。