当代中国的法治改革与发展

当代中国的法治改革与发展

李林

1978年，中国从总结10年"文化大革命"破坏民主践踏法治的深刻教训中认识到，没有社会主义民主和法治，就没有中国的现代化。因此，为了保障人民民主，必须加强法治，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。最高决策层把发展民主政治和健全法治确定为国家坚定不移的基本方针，标志着中国的民主法治建设进入了一个新的历史时期。

20世纪80年代，围绕着经济建设这个中心，在推进经济政治体制改革、促进精神文明建设和保障社会稳定的过程中，中国的民主法治事业取得长足发展。

20世纪90年代，中国经济体制改革进入全面深化阶段，明确提出要建立充满生机和活力的社会主义市场经济体制。与市场经济体制的逐步建立相适应，1996年中国提出了依法治国、建设社会主义法治国家的基本治国方略，1999年通过宪法修正案，把依法治国载入了中华人民共和国宪法，使之成为建设现代化中国的治国基本方略和宪法原则。

21世纪伊始，中国提出全面建设小康社会的奋斗目标，确立了建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明与和谐社会的战略任务。与此相适应，明确把"坚持共产党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一"，认定为中国社会主义政治文明的本质特征，并且提出共产党坚持民主执政、科学执政和依法执政，全面提高执政能力。2004年全国人民代表大会通过宪法修正案，在宪法中确立了国家尊重和保障人权、保障私有财产的原则。

从1978年至今，中国根据发展人民民主，健全社会主义法治，建设法治国家的基本方针，依法治国的事业蒸蒸日上，取得了举世瞩目的成就。

（一）加强立法工作

立法是发展中国法治的基本前提和首要任务。自从中国1978年明确提出"应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来"，中国立法机关始终高度重视立法工作，把立法放在法治建设的首要位置来抓。27年来，在法治建设的各个领域，立法工作是取得成绩最为显著的一个领域。全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国

人大常委会是它的常设机关，它们行使国家立法权。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，在县级以上的地方各级人大设立常务委员会。根据宪法和组织法、立法法等的规定，中国实行中央与地方适当分权的立法体制。全国人大及其常委会有权制定和修改法律，国务院有权制定行政法规，地方的省级人大及其常委会、省会市的人大及其常委会、较大市的人大及其常委会有权制定地方性法规，国务院各部委、有制定地方性法规权的地方政府有权发布规章，民族自治地方的人大有权制定民族自治条例和单行条例，海南、深圳、珠海、汕头、厦门等五个经济特区还享有经济特区的授权立法权。中国的立法体制在一定程度上调动了中央立法和地方立法的两个积极性，使中国的立法工作取得了前所未有的成就。

改革开放以来，中国除了修改颁布1982年宪法和对1982年宪法进行四次修改的31条宪法修正案外，全国人大及其常委会制定了200多件现行有效的法律；地方人大及其常委会制定了近7500多件现行有效的地方性法规。根据宪法和民族区域自治法，中国实行民族区域自治制度。民族区域自治是中国的基本政治制度，是指在国家统一领导下，在少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，依法行使自治权。目前，中国共建立了5个自治区，30个自治州，120个自治县（旗）。在中国55个少数民族中，有44个少数民族建立了自治地方，实行区域自治的少数民族人口占少数民族10449万总人口的71%。截至2004年，全国155个民族自治地方共制定自治条例133件，单行条例418件；民族自治地方根据本地实际，制定对婚姻法、继承法、选举法、土地法、草原法等国家法律的变通和补充规定68件。

经过20多年的艰苦努力，中国已经建立了以宪法为核心的包括宪法及相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼和非诉讼法等七个法律部门的法律体系框架，中国政治生活、经济生活、社会生活和文化生活的主要方面，基本实现了有法可依。到2010年，中国将形成中国特色的社会主义法律体系。

（二）实行依法行政

依照宪法规定，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。国家行政机关及其工作人员必须依法行政。

国家行政机关及其工作人员能够接受法治行政观念并且推行依法行政，是改革开放以来法治建设在行政领域取得的突出成就。1999年11月，中国政府颁布《关于全面推进依法行政的决定》，提出了依法行政的任务和要求；2004年3月又颁发《全面推进依法行政实施纲要》，确

立了建设法治政府的目标。为了推行依法行政，国家制定了一系列法律、法规，如国务院组织法、地方人大和地方政府组织法、国家公务法、行政法规制定程序暂行条例、行政诉讼法、行政复议条例、行政处罚法、行政许可法，等等。根据法律、法规和其他有关规章，中国初步建立了依法行政的基本法律制度。主要包括：关于行政主体的法律制度，如行政机关的组织制度，行政机关的编制制度，国家公务员制度等；关于行政行为的法律制度，如行政立法制度，行政执法制度，行政调解、仲裁、复议和行政程序的各项制度等；关于对行政的监督制度，如权力机关的监督制度，行政机关的内部监督制度，司法机关的监督制度，国家赔偿制度等。上述制度已成为中国推行依法行政的体制基础，它们的依法运作是实行法治行政的良好开端。

在政府立法方面，截至2004年，中国国务院共制定了650多件现行有效的行政法规；国务院部委和地方政府制定行政规章50,000余件。

为了实施行政许可法，减少行政许可项目、规范行政许可行为，中国各地方、各部门按照国务院的部署，对本地方、本部门的行政许可项目、依据、实施主体进行了全面清理。国务院各部门对取消审批后仍需监管的事项，加强间接管理、动态管理和事后监督管理，避免了管理脱节；对改变管理方式的审批项目，积极稳妥地移交给行业组织或社会中介组织自律管理；对保留的审批事项，建立健全审批公示、社会听证、专家咨询论证、责任追究等制度，加强监督制约，规范审批行为；同时推行网上审批，提高工作效率。国务院审批改革领导小组及其办公室制订印发了《关于行政审批制度改革工作的实施意见》、《关于搞好行政审批项目审核和处理工作的意见》等近３０个政策文件，明确了改革的指导原则、基本思路、工作目标和方法步骤，对涉及的重要问题提出了具体解决办法，在改革进程中发挥了重要的指导和规范作用。据统计，31个省、自治区、直辖市政府和58个国务院部门，共清理行政许可项目25797项，取消8666项，调整1841项；清理行政许可依据25554件，废止3981件，修改2493件；清理行政许可实施主体2389个，保留1932个，取消302个，调整71个。

1990年10月1日正式生效的行政诉讼法，明确规定了中国行政案件的诉讼监督制度。截至2000年，中国各级法院共审结一审行政诉讼案件58.6万起，平均每年递增26%；在审结的行政诉讼案件中，约有40%的案件为老百姓胜诉。从1998-2002年，中国各级法院共受理一审行政案件是46万多件，平均每年的受案比上个五年上升了61.94%。2001年受案突破了10万件，比行政诉讼法生效时的1990年增加了7倍。

2003年中国各级法院共审结行政诉讼案件114896件。