现代公共文化服务体系建设中的财政保障标准研究_傅才武

摘%要：2015年国家《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》的发布，标志着我国现代公共文化服务体系建设从战略规划阶段转入战略实施阶段，这对国家公共文化服务财政保障标准的制订与公共资源投入方式的创新提出了现实的要求。

从理论上梳理现代公共文化服务体系建设对财政保障理念、保障范围、保障标准和保障方式的内涵特征，确立科学合理的财政保障标准，成为破解现代公共文化服务体系建设“瓶颈”现实的基本路径。

立足于现代公共文化服务体系的标准化和均等化要求，文章提出了“补齐增量，开放业务，评价激励”的政策设计思路，以及实施“分类保障、分级分担、量化标准”的政策路径，由此建立现代公共文化服务体系建设财政保障标准的基本内涵。

关键词：现代公共文化服务体系；公共财政；保障标准中图分类号：G122文献标识码：A文章编号：1671－8402(2015)04－0044－08自十六届五中全会首次提出公共文化服务体系概念以来，公共文化服务体系建设作为近年来国家实施的文化战略得到各级党和政府的高度重视。

统计表明，在国家财政的大力支持下，国家公共文化服务体系的基础框架在2012年底业已基本建成。

2013年，党的十八届三中全《关于中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“构建现代公共文化服务体系”，“促进基本公共文化服务标准化、均等化”。

现代公共文化服务体系建设成为当前及十三五时期我国文化建设的基本目标和战略任务，我国公共文化行业迎来了新的机遇。

而公共文化服务体系建设要从“全面覆盖”的基础建设阶段转进到“内涵发展”的“现代性”建构阶段，实现公共文化服务从内涵到路径的转型，建立科学合理的财政保障标准至关重要。

一、现代公共文化服务体系建设对财政保障机制的新要求（一）现代公共文化服务体系的内涵“现代公共文化服务体系”是党的十八届三中全会提出的一个新概念，其内涵十分丰富，既包括均等化、标准化、多元化等方面的内涵，又体现了有别于传统文化事业体系的开放性和现代性的时代特征，是我党对新时期文化建设理论和发展方向的新表述，也是“十三五”时期我国文化建设的主要战略目标。

对“现代公共文化服务体系”的丰富内涵，我国学界已有多种阐释。

张永新认为“现代公共文化服务体系是指兼具时代性、创新性和开放性特国家社会科学基金艺术学重大项目“公共文化服务体系建设和运行中的财政保障标准与保障方式研究”(13ZD04)。

作者简介：傅才武（1966—），男，博士，武汉大学国家文化发展研究院院长，教授，博导，研究方向为文化政策、文化产业、公共文化；陈庚（1982—），男，博士，武汉大学国家文化发展研究院副院长，副教授，研究方向为文化政策、文化体制；彭雷霆（1981—），男，博士，武汉大学国家文化发展研究院副院长，副教授，研究方向为文化政策与公共文化。

现代公共文化服务体系建设中的财政保障标准研究傅才武陈%庚彭雷霆“构建现代文化治理体系”专栏专稿□征，有中国特色的公共文化服务保障体制、运行机制的总称”①，王列生认为“现代公共文化服务体系是功能完备的开放性文化制度”。

②蒯大申认为现代公共文化服务体系是现代公共服务的重要组成部分，是构建现代公共文化服务体系的出发点和价值基础，提供基本文化服务，满足人民基本文化需求，是现代公共文化服务体系建设的基本任务。

③尽管阐释角度和方式不同，但学者们都强调了现代公共文化服务体系区别于传统文化事业体系的“现代性”。

这种现代性体现为：（1）现代化的价值取向，即以培育和弘扬社会主义核心价值观为目标，着力塑造体现时代精神、有创造性、积极健康的公共文化；（2）现代化的治理理念，即把公共文化服务工作重点放在保障底线、筑牢基础和创设环境上来，加强制度、能力和平台建设，提供资金、人才、技术等保障，引入市场化公共文化配置手段；（3）现代化的服务内容，即立足发展阶段、地域差异和群众文化需求特点，提供引领时代发展、为群众喜闻乐见的文化产品和多样化的文化内容；（4）现代化的服务方式，即采用现代信息技术提升服务能力和水平，形成阵地服务、流动服务和数字服务有机结合的服务模式。

④这四个方面的“现代化”既体现了现代公共文化服务体系建设新的价值目标也明确了发展的战略任务，是方向与方法的统一。

“现代公共文化服务体系”既是对建国以来确立的传统文化事业体系的继承，又是对传统文化事业体制的创新。

它是在文化体制改革进入到全面推进阶段以来的一种新的文化建设思路，伴随着文化体制改革的纵深推进而在文化建设较高阶段形成的文化建设目标和现实道路，对国家文化发展具有重要的战略意义。

作为不同历史阶段和社会环境的产物，传统文化事业体系与现代公共文化服务体系代表了不同时代的政治理念和管理方式，存在着从理论基础到功能结构上的诸多差异。

从国家治理理念看，与作为社会文化动员体系的传统文化事业体系的功能目标不同，现代公共文化服务体系是一种以保障公民基本文化权利为出发点的功能体系。

在管理方式上，传统文化事业体系主要表现为相对封闭性的行业系统，立足于“计划配置、干部任命、专业技术”这三大基础，具有“资源体制内循环、身份刚性约束、行业壁垒”三大基本特征。

现代公共文化服务体系基于“市场配置、公开竞争、契约管理”这三大基础，按照契约管理原则创新政府与直属文化单位、政府与社会之间的连接方式，具有“资源跨体制流动、身份弹性管理、契约竞争”三大特征。

现代公共文化服务体系的这些基本特征，从本质规定了公共文化政策设计的政策思路，对创新文化财政保障机制提出了新的要求。

（二）现代公共文化服务体系对财政保障的新要求“现代公共文化服务体系”作为一个新概念和新的战略目标，蕴含了文化领域内基于市场经济结构的制度体系替代计划性制度体系的制度嬗变过程，包含了国家文化治理方式逐步超越传统的计划性公共供给方式，根据市场经济的基本规律重构公共文化供给和分配方式的过程，本身包含着与传统公共文化服务体系相区别的新的历时性内涵和创新性特征，体现出有别于传统文化事业服务体系的开放性时代特点，是我国对新时期文化建设理论和发展方向的新表述和新规定。

而现代公共文化服务体系建设目标和内涵对传统公共文化服务体系的超越，也在客观上对国家文化财政保障机制提出了新的转型要求。

与计划经济时代的文化事业保障机制相比，现代公共文化服务财政保障体系具有一些新的特征：1.在财政保障理念上，要实现由以保障供给为中心转向以保障需求为中心。

公共文化需求是公共文化服务的导向基础，也是公共文化政策设计的逻辑起点。

随着我国社会结构的现代性变迁，公民和社会发展的文化需求呈现出多元、多样和高级化发展态势。

⑤从管理理念看，传统公共文化服务体系仍是一种“以生产为中心”的管理系统，即按照文化产品生产的过程设计政府公共管理职能；现代公共文化服务体制作为推进国家文化治理体系和文化治理能力现代化的重要组成部分，体现的是一种由文化管理向文化治理的转变，在管理体制上表现为一种“以需求为中心”，即按照满足人民群众的基本文化需求、保障公民基本文化权利的目标而系统设计的国家公共文化管理职能系统，文化生产单位要以社会公共需求为导向重组单位内部管理流程，形成一种面向社会、面向市场需求的开放型管理结构。

由此延伸到财政保障理念上，传统公共文化事业体系是以保障供给为中心，进行资源（人、财、物）配置的制度体系；而现代公共文化服务体系则要求以保障需求为中心，按照公民的基本文化需求和真实的公共文化需求配置资源，进行公共文化生产与分配，形成以公共需求为出发点的财政保障机制。

2.在财政保障范围上，要实现由公共单位本位向公民权益本位的转变。

在财政保障范围上，传统公共文化服务体系作为计划型公共生产、分配与消费体系，文化事业单位是公共生产的基础，也是公共财政的基本保障范围。

长期以来，处于体制内、作为公共文化产品垄断生产者的文化事业单位，按照本单位的生产能力制定公共生产计划，统制年度预算，申请财政拨款，形成以文化事业单位为本位的财政管理业务流程。

而现代公共文化服务体系是以供给方、生产方和消费者三方之间的契约交易为基础形成的合作化公共文化生产、分配和消费体系，它要求按照契约交易原则进行社会化管理，要求公共生产过程面向社会开放，无论是公益性文化事业单位，还是文化企业、非营利组织及个人均可能成为公共文化产品或服务的潜在生产者，体制内机构与体制外单位具有同等的机会。

在这一环境下，公共财政保障的范围即是以公民基本文化权益为边界，以公民基本文化权益实现为公共目标，要超越公共文化机构为基础的预算管理模式，通过服务契约配置公共资源，将体制内和体制外的公共文化生产机构纳入到政府公共购买的范围，从而保障全社会公共文化的生产和供给。

3.在财政管理渠道上，要实现由分散项目拨款转向统筹综合使用的转变。

传统公共文化服务体系主要基于文化事业单位体制，是一种“技术分类———专业分工———行业分系统”的文化管理架构，即按照文化部与文化艺术行业、新闻出版广电总局与新闻出版广电行业、国家文物局与文物博物馆行业之间的对应关系，建立相应的宏观管理边界，设立国家文化管理职能系统，同时允许中央到地方各级文化行政系统设立派出机构，最终形成“条块分割”的科层官僚体制。

相应地，财政文化投入也必须按照行业部门拨款，公共经费通过文化、新闻出版广电、文物以及体育、宣传、科技等行业部门下达，根据项目预算分散使用。

如专项资金，目前文化领域专项资金有20多项，涉及文化艺术、文物、广播电视、新闻出版、体育五大部门行业系统，既有延续性项目，也有年度项目，既有涉及重大文化工程的全国性项目，也有区域性的专门性项目，整体上存在着项目数量多、总量小的特点，按照专款专用的规定，这些资金在基层的使用上不能统筹安排和统一使用，造成了一定程度的重复使用和资金浪费。

有记者调查发现，在一些地方，“文化专项资金使用管理漏洞：烧政府的钱没商量”，“兴建奢华文化设施、违规使用资金、部分基层文化设施成摆设”成为三大浪费现象，⑥需要改革经费管理和使用制度，提高公共经费的使用效率。

正因为文化领域内的财力分散，各个项目之间不能互通共享，尽管近年来国家财政文化投入总经费增速迅速，但基层资金却依然紧张。

现代公共文化服务体系是一种面向社会公共需求的公共生产和分配体系，专业分工和行业分类都只能是提高公共生产效率的手段而不能成为公共保障的目标，将公共预算集中用于保障公共供给的最终目标而不是过程才符合构建现代公共文化服务体系的内涵要求。

这就要求确立整体和系统观念，要求“建立公共文化服务体系建设协调机制，统筹服务设施网络建设”。

这客观上要求公共文化资源配置的统筹安排，文化投入资金的整合使用，充分发挥公共经费的整体效益。

4.在财政保障标准上，要实现由粗放定性型向量化规范型转变。

公共文化行业是一个信息严重不对称的行业。