破产案件存在的突出问题及对策

破产案件存在的突出问题及对策
目前，企业破产适用两部法律，即国有企业破产适用《中华人民共和国企业破产法（试行）》，非国有企业破产，例如集体企业、一方为非国有企业的联营企业、中外合资企业、中外合作企业等破产，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定。

由于这两部法律立法背景不同等原因，重蹈了我国按企业所有制性质不同而立法的痼疾，因此形成了立法中的不统一；同时，由于立法时企业破产经验的缺乏，造成了现行法律规定与实践差距较大、可操作性差的现状。

本文通过对企业破产存在的突出问题分析，结合破产工作实际，总结出基本对策
来对我国破产法律制度的完善作一探讨。

一、适用法律方面存在的突出问题
（一）关于破产案件的级别管辖
依照最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉若干问题的意见》的规定：“基层法院一般管辖县、县级市、或区的工商行政管理机关核准登记企业的破产案件；中级人民法院一般管辖地区、地级市（含本级）以上工商行政管理机关核准登记企业的破产案件，个别案件的级别管辖可依照我国《民事诉讼法》第三十九条第一、二款的规定办理。

”实践中，此项规定的缺陷明显显现出来：
1、将法院级别管辖的法律制度，建立在一种行政行为的基础之上，法院对破产案件的级别管辖将随着行政行为的改变而改变，使司法程序成为行政行为的附属，由此造成了法律的不稳定性，这种立法技术不甚科学。

2、从案件的疑难程度和案件对社会的影响等方面，也没有体现出级别管辖的意义。

（二）关于企业破产的宣告时间和方式
关于企业破产的宣告时间，《中华人民共和国企业破产法（试行）》、《中华人民共和国民事诉讼法》规定的不尽相同。

有人认为，国有企业破产的，法院可在案件受理后直接宣告其破产，《人民法院报》上刊登的众多宣告破产公告，就是对此观点的有力支持和诱导。

本人认为，宣告企业破产应当在第一次债权人会议之后。

对于宣告企业破产的方式，现行司法解释认为“人民法院宣告企业破产，应当公开进行”。

①“应当通知债权人、债务人到庭，当庭宣布裁定。

”②实践中，通知多少债权人到庭方能达到法定人数，法律上没有限制。

同时，仅为宣破产案
件裁定而通知案件的全体债权人、债务人到庭，其作法不宜提倡。

（三）关于破产案件的诉讼程序与民事诉讼法的关系
《中华人民共和国企业破产法（试行）》第六条规定：“破产案件的诉
讼程序本法没有规定的，适用民事诉讼法的规定”这在实践中极不易操作。

例如：对涉外送达、撤回申请等法律行为，破产法均无规定。

即使依照民事诉讼法的规定，实践中也无法比照执行。

以撤回破产申请为例，债权人或债务人在申请破产后，由于种种原因，可能会撤回申请，这里将出现以下问题：1、如果准许申请者撤回申请，这时的债权人申报也许开始或申报时效已经届满。

如果申报时效已经届满，对未申请报债权者，依法应视为自动放弃债权，而此时，申请者又将申请撤回，对视为自动放弃债权者的权利能否恢复，法律没有明文规定。

2、如果不准许申请者撤回申请，依照我国破产法及有关司法解释精神，人民法院又不能依职
权宣告债务人破产，诉讼程序将无法进行。

（四）关于债权申报中法律适用的问题
《中华人民共和国企业破产法（试行）》第九条规定了债权申报期限问题。

如果债权人逾期不申请债权，视为自动放弃债权。

申报实践中存在问题是：1、申报债权与诉讼时效的关系。

我国民法通则规定了一般诉讼时效为两年，现实中相当多的破产企业，由于企业效益欠佳、管理混乱等原因，使债权人主张权利受到不同程度的限制。

企业进入破产还债程序，人民法院依法通知债权人申报债权，是否意味着诉讼时效的中断？2、企业破产法规定，和解整顿成功，企业将不被宣告破
产。

③债权申报过程中，债权人没有申报债权的，能否视为自动放弃债权？3、债权人申报破产的，债务人在取得担保后六个月清偿债务的，将不予宣告破
产。

个别债权人没有申报债权，能否视为自动放弃债权？
（五）关于重新登记债权问题
《中华人民共和国企业破产法（试行）》第二十二条第二款规定：“企业不能按照和解协议清偿债务的，人民法院应当宣告该企业破产，并按本法第九条的规定重新登记债权。

”这里的“重新登记债权”与“申报债权”概念不一致。

两者的实质意义是否一致，法律上没有明确规定。

实践不中易把握的是：1、登记债权的期限自什么时间起算，重新登记债权的程序及事宜是否应当与申报债权一致？2、如果债权人在申报债权期间申报了债权，而在登记债权时没有重新登记，能否视其已放弃债权？3、如果债权人在申报债权时没有申报债权，在重新登记
债权时又登记了债权，此债权是否是有效债权？
（六）关于破产案件中的审判监督程序
关于破产案件中的审判监督程序，亟待解决的有两个问题：第一、针
对破产案件本身的审判监督程序。

即最高法院发现各级法院或上级法院发现下级法院在破产案件中作出的裁定确有错误的，如何适用审判监督程序？依照最高人民法院（1997）法发2号通知精神，上级法院发现下级法院的裁定确有错误的，应当通知其纠正，必要时可以裁定指令下级法院重新作出裁定。

但在审判实践中，依照最高人民法院的司法解释，破产案件的当事人对裁定有异议的，只有向做出裁定的原审法院申请复议，且复议期间并不停止裁定执行。

④这一司法解释与上述最高法院通知精神相悖，实践中无法执行。

第二，在破产案件审理过程中，发现以破产企业为当事人的已发生法律效力的判决、裁定等确有错误的，如何适用审判监督程序？这类案件审判监督程序的适用，涉及受理破产案件法院和该院的上下
级法院或外地各级法院，启动该程序相当困难。

（七）关于破产案件合议庭的职权问题
破产案件是商事案件中较特殊的一类，鉴于其特殊性，学术界有破产程序优于其他民事诉讼程序之说。

我国现行法律中也规定，破产程序启动后，其他民事诉讼程序、民事执行程序应视不同情况终（中）止。

⑤同时其合议庭还应接收正在进行的其他普通民事诉讼程序的案件，并可通知破产企业的债务人向破产清算组交付财产，对拒不交付财产又不在法定期限内提出异议的，审理破产案件的合议庭还有执行的权
力，这是法律赋予破产案件合议庭的特殊职权。

在审执审监分
离后，破产案件合议庭是否还具备上述职权？
二、破产进程中存在的问题
（一）由于破产论证的失误，导致破产清算组无法按破产预案操作。

破产论证过程中，企业提供的论证材料及没有实事求是地反映现状，论证只听企业说，没有对企业财产状况做详细的调查摸底，致使预案缺乏翔实周密性。

同时，个别企业领导隐瞒企业资产状况，特别是隐瞒企业的资产抵押情况、职工人数等关系到破产进程的重要情况，清算工作无法按破产预案执行，达不到破产的预期目标。

例如：某市某电子化工材料厂申请破产还债一案，在第一次债权人会议前才透露其全部资产已抵押给某银行，且已经法院判决抵押有效等情况，使破产清算陷入被动。

现该企业因破产财产不足以支付破产费用，被宣告终止其破产还
债程序。

（二）破产前对职工安置政策不明确，严重影响了破产进度
在这里存在三个方面问题，一是在破产前安置某些职工没有政策；例如：优化资本结构试点城市内工业企业破产后，对其内部的集体工安置，国家没有统一政策。

二是政出多门。

例如：对某项政策一个部门一种解释或一个部门中不同的人有不同的解释。

三是职能部门分别从各自利益出发，视破产进展程度频繁变动
政策，清算组无所适从。

（三）破产资产界定难
我国企业成份复杂，有国有、集体、私营、联营、外国独资、中外合资等等。

这些企业一旦破产，哪些属于破产财产，哪些不属于破产财产，界定较为困难。

即使国有企业破产，在破产资产界定方面也存在许多难题。

例如：地方国有企业破产，在破产中企业独资开办的具有法人资格的企业，资产是否列入破产财产？再如，地方国有企业开办的具有独立法人资格的劳动服务公司，该实体往往登记为集体企业，该集体企业的资产是否为破产财产？另外，由企业和职工共同投资兴建住房、由建筑公司垫资建设的企业建筑物、在途货物等是否应列为破产财
产？这些问题都因法律规定的不具体而难以界定。

（四）职工安置难
由于我国社会保障制度不健全，破产企业职工的失业、养老、医疗等问题难以解决，现只能由政府利用行政手段靠政策倾斜进行安置，加之职工观念老化，妥善安置破产企业职工成为破产中的最大难题。

优化资本结构后，若破产财产不足以安置职工的，试点城市中的计划内破产企业的职工安置费，依照政策规定需由同级政府负担，对破产财产存活量少的企业来说，其破产无疑又加重了政府财
政负担。

政府无钱，职工安置也是难上加难。

（五）破产财产变现难
破产企业除土地外，破产财产大多是破旧的厂房、老化的设备，过时的积压产品。

将这些资产以评估价进行变现，几乎没有可能。

权宜之计只好低出售或
将职工和破产绑在一起，以出售财产带安置职工。

（六）破产企业债权回收难
在一个企业，本人看到这样的现象，据企业应收帐帐面反映，该企业
应收款为8000余万元，经实际清算，其中7000余万元是亏空挂帐，下余1000余万元涉及数百户债务人，遍布全国各地，地址不祥、经办人不祥、经营单位状况不祥、是否有争议不祥、有无收回的可能不祥等“五不详”帐目，比比皆是。

清算组和
人民法院花费了相当大的人力物力去清收，收效甚微。

（七）清算组成员素质不能适应清算组工作的需要。

清算组成员多为政府从有关局委指派，多数成员不懂法律和政策，没有财会专业知识，甚至有的连起码的企业管理常识都不懂，不具备清算者的素质，不能适应清算工作的需要。

还有个别是破产企业主管部门对破产案件重要性认识不到位，对破产清算工作的繁杂程度认识不够，频繁更换清算组成员，给清算工作带
来了极为不利的影响。

三、基本对策
针对破产案件存在的突出问题，在加大对破产案件的规范操作力度同时，还应根据破产案件的特点，积极探索企业破产案件依法、快捷、公正、高效的有效
途径。

其主要措施为：（一）严格依法破产
目前，破产案件所依据的法律虽可操作较差，但是，并非无法可依。

在破产案件中，严格依法办事，是规范破产案件工作的最基本要求。

严格执行《中华人民共和国企业破产法（试行）》及有关司法解释和《民事诉讼法》有关企业破产还债程序的规定。

与此同时，充分领会和贯彻与社会稳定、国民经济发展有重大关系的政策精神，对诸如破产资产处置、职工安置等社会较敏感的问题，严把政
策关，使企业在法律和政策的范围内破产。

（二）严把立案关
立案是破产案件进程中的第一关，严把立案关至关重要。

在这方面，应主要从以下两个方面进行规范：1、严格审查申请人资格。

依照破产法规定，债权人、债务人均有权申请破产。

在审查申请人资格时，应特别严格审查债务人作为申请人的资格，严防假破产，真逃债。

在审查申请人资格的同时，还应该严格审查债务人的债务状况及履行债务的能力（包括申请人下属的不具备法人资格的分支机构），切实查清债务破产界限的真实性。

2、对于市属国有工业企业申请破产的，并按国家政策规定可以冲销银行呆坏帐的破产案件，严格按照国务院（1994）
第59号及（1997）第10号文件精神依法立案，对破产及兼并计划没有层层报批的，或虽已报批，但没有预案的，或主要债权人银行对破产预案有异议，而未按有关
程序逐级上报形成决定的，坚决不予立案。

（三）规范债权人会议行为
债权人会议由依法申报债权的所有债权人组成，在债权人会议期间，依法使债权人在审查债权证明材料、确认债权有无财产担保、审阅清算组清算报告、审计、评估报告、讨论通过破产财产处置和分配方案等方面，充分行使其职权。

对债权人提出异议的，法院应及时果断裁定，避免债权人会议乱扯皮及只议不决现
象，保证破产程序的顺利进行。

（四）严格审查破产企业债权债务状况
破产企业管理混乱，债公债务不清是其通病。

在审查破产企业债权债务时，重点审查对未到期债权提前清偿，放弃债权、无偿转让财产等行为，特别应严格审查企业在破产案件受理前六个月的上述行为。

对手续不清的，清算组或法院可责令经办人、主管人定期理清手续；对
拒不理清手续者，清算组可不予办理调离、
离退休、安置等手续，同时视其情节轻重，予以罚款、拘留等处罚。

（五）建立清算人员岗前培训制度
针对清算人员对破产法律、法规、政策、操作技巧缺乏了解，严重影响清算工作进展这一问题，应建立破产案件清算人员岗前培训制度。

法院受理破产案件后，对每位清算组成员上岗前应进行的法律、法规、政策等方面的培训。

并针对个案具体情况，联系破产案件操作中可能出现的问题进行分析、研究，并制定相应的对策，使每一位清算人员在上岗前就对自己的工作心中有数。

岗前培训提高
了清算组成员的素质，为破产案件顺利进行创造了条件。

（六）法院应加强对清算组的监督与指导，及时纠正清算过程中的各种不当
行为清算组因人员素质等方面的原因，其行为不免带有随意性，为杜绝这一现象的出现，法院应切实加强对清算组的监督与指导，将其行为严格规范在法律规定的范围内。

在破产清算过程中，制定清算组工作规则及重大事项报告制度。

凡重大问题，非经人民法院许可，清算
组不得擅自决定。

对不符合清算条件的清算人员，法院可随时进行撤换。

对清算组的不当行为，诸如滥支付破产费用、对财产高值低估、低值高估、突破国务院文件规定安置职工等及时予以纠正，确保破产清算工作的顺利开展。

（七）强化服务意识，切实解决与职工利益密切相关的问题.
审理破产企业的法官和清算组成员应为中心服务、为大局服务，就是服务意识的切实强化和服务行为的真正落实。

与普通民商案件相比，这一点尤为重要。

凡是与职工密切利益相关的事，绝不推委，清算组解决不了的，法院和清算组应找有关部门协调，在诸如水电分离、工资补发、房改、职工身份确定等多方面，认真协助有关部门解决处理，真正让政府、企业职工双满意。

（八）以大局为重，从实际出发，切实搞好生产自救
为确保企业资产在破产过程中不贬值，切实解决职工生活问题，减少社会动荡，应认真慎重地处理企业破产与企业生产自救的关系，在破产企业试行生产自
救。

（九）充分发挥司法、监察、审计部门的作用。

依照破产法规定，监察、审计部门负责查清企业破产原因。

在监察、审计部门清查企业破产原因的同时，如发现破产企业中某些人员的行为已经涉嫌犯罪，依照通常作法，大多是由人民法院移送相关机关处理。

实践中，由于种种原因耗费时间长、关卡多移送较困难。

针结这一问题，在受理破产案件后，应由政府协调，法院、检察院、公安局应会同监察、审计等部门，同时进驻破产企业，对发现的涉嫌犯罪线索，及时依照法律程序进行处理，可大大震慑了犯罪分子。

将在
广大职工和社会各界中，取得良好的效果。

附注：
①《最高人民法院关于〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉若干问题的意见》，
第41条。

②《最高人民法院关于〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉若干问题的意见》，
第42条。

③《中华人民共和国企业破产法（试行）》》，第二十二条第一款。

④《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉若干问
题的意见》，第75条。

⑤《中华人民共和国企业破产法（试行）〉》，第十一条。

主要参考文献：
1、张卫平蓍《破产程序等论》中国政法大学出版社1993年6月版；
2、王卫国蓍《破产法》人民法院出版社1992年12月版；
3、韩长印著《破产清算人制度的若干问题》原载2003年3月《河南大学学报》；
4、李永军著《破产法律制度》中国法制出版2000年1月第一版；
5、矣明、曹士兵著《破产法律制度需完善》原载2000年1月28日《人民法院
报》；
6、汤维建著《破产程序与破产立法研究》人民法院出版社2001年4月1第一版；
7、吴合振著《企业破产清算》人民法院出版社2002年10月版；
8、王新平著《完善我国破产法律制度的若干问题》法律图书馆网站。