新中国70年环境规制政策变迁与取向观察

新中国70年环境规制政策变迁与取向观察作者：张小筠刘戒骄来源：《改革》2019年第10期内容提要：新中国成立以来，我国环境规制政策体系经历了从无到有、从起步构建到全面提升的发展历程。

从改革开放前工业污染防治的初步探索、改革开放初期的“预防为主、防治结合”，到20世纪90年代的“污染防治和生态保护并重”、21世纪的“在发展中保护、保护中发展”，再到党的十八大以来的“坚持生态优先”，环境规制政策体系实现了多次重大战略转型;政策理念经历了从“污染防治观”到“生态文明观”的演变，政策类别则经历了从政府干预到市场激励，再到公众参与和全社会共同监督的演进。

新时代完善环境规制政策体系，应进一步加快环境保护法律制度创新、手段创新，加大环境监管执法力度，并加强环境规制政策与财税、金融、创新政策的协调配合，形成合力，共同推进新时代生态文明建设。

关键词：环境规制;污染防治;生态文明建设;三方共治中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2019）10-0016-10新中国成立70年来，我国实现了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的历史性转变，并在加快完善社会主义市场经济体制过程中实现了经济的高速发展，工业化、城镇化取得巨大成就，但与之相随的是经济发展与生态环境的矛盾日益突出。

相应地，我国环境保护工作经历了从适应计划经济向适应社会主义市场经济以及以工业文明为主导向以生态文明为主导的演变历程，环境规制政策理念经历了从“污染防治观”到“生态文明观”的演变，政策类别则经历了从政府干预到市场激励，再到公众参与和全社会共同监督的演进。

这里对新中国成立70年来实施的环境规制政策进行系统梳理，总结思考其发展演进的规律和特征，并就新时代环境规制政策的调整完善提出相关建议。

一、新中国70年环境规制政策的总体演进70年来，我国环境规制政策体系建设从无到有、从小到大，不断探索并取得了重大进展。

通过对不同时期的环境政策、治理措施等进行梳理，可将我国环境规制政策体系的历史沿革大致划分为起步构建（1949～1977年）、正式确立（1978～1991年）、完善加强（1992～2001年）、战略转型（2002～2011年）和全面提升（2012年至今）五个阶段。

（一）环境规制政策体系起步构建阶段（1949～1977年）：工业污染防治的初步探索新中国成立至改革开放前，社会主义工业化建设拉开序幕，环境污染问题在一些领域开始显现。

虽然计划经济集中统一管理体制下并不存在规制一说，这一时期的党代会报告中也并未明确提及环境保护，但在推进工业化建设的过程中，国家曾出台了一些具有环保功能的政策和措施，在一定程度上解决了当时的环境污染问题，因此可将其归结为计划经济时期环境规制的初步实践。

具体而言，包括如下方面：一是关注环境卫生问题。

为预防工业建设可能产生的卫生问题，国家卫生部于1953年设立了卫生监督机构，并于1956年与国家建委联合发布了《工业企业设计暂行卫生标准》，与城建部联合发布了《关于城市规划和城市建设中有关卫生监督工作的联合指示》，随后在全国范围内多次开展了“爱国卫生运动”，使城乡环境卫生得到了一定改善。

二是重视工业污染防治。

我国早在1956年就明确了综合利用“工业废物”的方针，20世纪60年代提出了“变废为宝”的口号，“一五”时期建设的156个重大项目均按照国家要求采取了严格的污染防治措施。

20世纪70年代，中央正式提出“三废”处理和回收利用，并在全国上下开展了工业资源综合利用、消除和改造“三废”的群众运动，部分城市陆续成立了“三废”治理办公室，负责督促、检查和管理本市的“三废”治理工作。

三是强调资源节约与保护。

我国一直十分重视资源问题，这一阶段提出了植树造林、兴修水利、治理水患、节约资源等政策，并出台了《中华人民共和国水土保持暂行纲要》（1957年）、《中共中央关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定（试行草案）》（1961年）、《森林保护条例》（1963年）、《矿产资源保护试行条列》（1965年）等文件，此外还组织建立了一批综合性自然保护区，开展了“绿色祖国、植树造林”的群众运动，在保护生态环境、防止水土流失方面发挥了重要作用[1]。

上述政策虽取得了一定成效，但受发展阶段和认识局限的影响，国家对推进工业化带来的环境问题严峻性考虑不足，环境政策的制定总体停留在讲究环境卫生、节约资源、治理工业“三废”等单一层面。

直到1972年，在联合国人类环境会议的推动下，我国开启了环境治理的新篇章。

国家计委环境保护办公室组建了第一个环境保护机构——国务院环境保护领导小组，负责制定和审定环境保护领域的相关政策。

1973年，国务院召开了第一次全国环境保护会议，这次会议意义重大，会议审议通过的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》明确了环保工作的“32字方针”①，标志着我国环境规制政策体系的起步构建，确立了未来环境保护事业发展的初步理念。

总的来说，1949～1977年是我国环境保护事业的萌芽阶段，政府在环境保护方面作了初步的探索与尝试，制定了一些具有环保功能的政策，但这些政策相对零散，内容更偏向一些原则性规定，缺乏具体的、规范的环境管理程序，也没有形成完整的环境法律制度，远不能满足环境保护的系统性、综合性要求。

（二）环境规制政策体系正式确立阶段（1978～1991年）：预防为主、防治结合改革开放后，我国逐渐改变了过去单一的公有制局面，所有制结构呈现多元化格局，个体、私营等非公有制经济迅速发展。

民营企业的快速发展适应了当时经济社会发展的客观需要，但多数民营企业缺乏环境责任意识，环保管理水平低，造成了较为严重的环境破坏问题，迫切需要政府环境规制。

然而，当时我国环境保护的相关法规建设在很多领域仍是空白，环保部门一直处于“临时性”的状态，并不是一个独立机构，环境规制政策体系还未正式确立。

为此，这一时期国家加紧出台了一系列环保法律法规，并加强了环保机构建设。

具体而言，包括如下方面：一是环境保护正式立法。

1978年，第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》首次将环境保护写入宪法，体现了党和政府对环保事业的高度关注和依法治理的决心。

1979年，第五届全国人大常委会第十一次会议通过了《环境保护法（试行）》，经過10年的实际适用，在总结经验教训的基础上，1989年第七届全国人大常委会第十一次会议对“试行法”进行了重新编修，并正式颁布了《环境保护法》，这标志着我国环境规制立法体系的初步形成。

二是环境保护被确立为基本国策。

1983年，国务院召开第二次全国环境保护会议，正式确立了环境保护的基本国策和“预防为主、防治结合”“谁污染谁治理”“强化环境管理”的三大环保政策，使环境保护从经济建设的边缘地位转移到中心位置。

三是环境保护制度体系初步确立。

1989年召开的第三次全国环境保护会议提出了深化环境管理的新五项制度，即全力推行环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污许可证制度、限期治理、污染集中控制。

1990年，《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》进一步提出了环境保护的“八项制度”，即在原五项制度的基础上增加了环境影响评价制度、“三同时”制度和排污收费制度。

其中，环境保护目标责任制始终被置于首要地位，环保目标的完成情况被列为政绩考核的重要指标之一。

四是环保机构正式建立。

为了加强对环境保护的统一领导和部门协调，1982年，国务院正式成立了城乡建设环境保护部，部内设环境保护局，取代了原来的环境保护领导小组。

1988年，环境保护局从城乡建设部独立出来，升级为直属国务院的副部级单位，其职能得到了显著强化，这有利于进一步推动环境保护工作的深入开展。

总的来说，这一时期我国环境保护工作逐渐步入正轨，环境治理的基本方针、政策与制度陆续确立，环境规制手段开始步入法制化阶段，环境管理组织体系初步形成，环境管理部门职能逐渐强化，这一系列政策实施为我国环境规制政策体系的创新完善提供了重要思路和宝贵经验。

（三）环境规制政策体系完善加强阶段（1992～2001年）：污染防治和生态保护并重以1992年南方谈话和党的十四大召开为标志，我国社会主义市场经济体制正式确立。

在市场经济背景下，改革开放开始向各领域全面推进，我国经济步入快速发展时期，但与之相随的生态环境恶化问题愈发凸显。

具体来看，这一时期环境保护工作部署主要包括：一是确立了可持续发展的国家战略地位。

在1993年发布的《中国环境与发展十大对策》、1994年发布的《中国二十一世纪议程》以及“九五”计划纲要中，我国明确将可持续发展作为经济发展的基本战略和指导方针，并指出实现可持续发展的核心问题是实现经济社会和人口、资源、环境的协调发展，这意味着中国的发展已不僅仅是经济上的发展，环境保护也已升级为发展问题，其外延得到进一步扩展。

二是坚持污染防治和生态保护并重。

1996年，第四次全国环境保护会议明确提出“坚持污染防治和生态保护并重”的环境保护思路，并确定了这一时期环境保护的工作重点——“一控双达标”①和“33211”环境工程②，这意味着我国环境保护工作进入新的阶段。

三是明显加快了环境保护的立法和修订，诸如第八届全国人大常委会先后通过了《大气污染防治法》（1995年第一次修订，第十五次会议）、《固体废物污染环境防治法》（1995年，第十六次会议）、《水污染防治法》（1996年第一次修订，第十九次会议）、《环境噪声污染防治法》（1996年，第二十二次会议）、《节约能源法》（1997年，第二十八次会议），等等。

多项行政法规和部门规章陆续出台，诸如国务院先后颁布了《水污染防治法实施细则》（1989年）、《建设项目环境保护管理条例》（1998年）和《全国生态环境保护纲要》（2000年）等。

四是深化环保机构改革。

1993年，全国人大成立了环境保护委员会，1994年更名为环境与资源保护委员会，主要职责是研究、审议与拟定环境保护的相关制度规定。

随后，全国不同层级的政府机构、各行业主管部门也陆续设立了相应的环境管理机构。

至此，中国已基本形成由人大立法监督、政府负责实施、环境行政部门统一监督的环境规制体系。

1998年，国家环境保护局被提升为正部级单位，以加强环境保护的统一规划和监督管理，体现了党中央和国务院对环境保护工作的高度重视。

总的来说，这一时期我国环境规制政策体系得到快速发展，不论是环保法律法规建设，还是环境管理体制，都有了更进一步的完善，环境保护工作被纳入经济和社会发展的中长期规划，环保机构的设置更加系统化、综合化，但由于这一时期各级政府及行政机构仍以经济发展为主要目标，对环境保护的投资力度明显不足，以致地方环境整治政策和执行方式之间存在较大偏差。

（四）环境规制政策体系战略转型阶段（2002～2011年）：在发展中保护、保护中发展进入21世纪，随着改革开放的深入推进和工业化、城镇化的加速推动，我国经济总量持续扩大，年均增长率高达10%以上，但这一增长主要由重化工业带动。