试论一事不再罚原则
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【摘 要】一事不再罚是行政处罚法规定的一项基本原则,本文主要围绕“一事”和“不再罚”两项核心要素的界定来展开,在明确基本含义的基础之上,从行为和法律的角度对一事的界定进行分析,重点阐述了连续状态违法行为、继续状态违法行为、牵连状态违法行为、法规竞合形态以及想象竞合形态等特殊问题的处理规则,然后从处罚种类的范围和处罚主体两个角度对不再罚进行细节性分析,从而实现对一事不再罚原则的充实和完善。
一、一事不再罚原则的基本含义
狭义上的一事不再罚原则是指:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本条是我国《行政处罚法》第二十四条对此原则的规定,根据这一规定我们可以这样解读,从处罚种类的角度而言其只约束罚款,若当事人的一个违法行为同时触犯多个具体法律规范时,每个具有处罚权限的机关均可做出处罚决定,但这些处罚种类不能同为罚款;从处罚次数的角度而言,当事人的一个违法行为只受一个法律规范进行约束时,行政机关可以同时给予多个种类的行政处罚,但只能进行一次。这些做法表面上看均满足本条规定,但仅局限于一事不再罚款,并不能避免重复处罚、过罚相当这类问题。立法者为什么会如此规定,试想现行立法体制尚不完善,对于九六年颁布行政处罚法当时体制更是不够成熟,基于处罚主体的多样性以及各主体之间联系不够紧密,电子数据并非全国联网,当事人的违法行为是否受过处罚并不能便捷高效的进行调查,如果一事不再罚原则约束的处罚种类过于宽泛,可能导致漏罚、不当处罚以及不能及时处罚的现象发生,从而使行政机关对相对人的威慑力降低,在一定层面上会使违法者数量增加,势必影响行政管理效益,每个规则的制定都是在衡量了一定的利益与弊端,公平与效率的情况下产生的。但当下互联网时代迅速发展,很多当时不能解决的事情已迎刃而解,如果对违法行为仅单纯的采取一事不再罚款有失一事不再罚原则的本质意义,并不能公平合理的解决实务中所面临的此类问题。
首先是连续状态违法行为的认定,连续行为是指当事人在一个时间段内连续实施多个同样的违法行为,主要特征体现为相对人连续实施的多个违法行为具有同一故意,同一性质,违反同一行政法律规范,行为的连续性、在时间及空间的紧密关联性使其在法律上应当评价为一个违法行为。参照刑法,连续形态的行政违法行为应当以一行为加之处罚,可以根据违法程度的轻重予以加重处罚,因为任何公权力都应当受到行政法基本原则约束,如果一次行政处罚足以达到行政目的时,则不得再给其他行为予以处罚,这样不仅惩戒了当事人、达到维护社会的目的,也保障了相对人的合法权益。就如无证驾驶汽车多日才被交管部门查处,分开来看,当事人的每一次无证驾驶均可认定为一次违法行为,但因其所违法种类相同,主观过错及所侵害的法益单一,此时行政机关的目的主要在于消除相对人的违法状态并对其进行惩罚,当有多种处罚方式能够达到行政目的时,应当选择侵害当事人权益最小的一种,因此对其给予一次处罚的方式呼应了合理行政这一基本原则。
基于理论缺陷并结合实践情况,本文对一事的界定从行为和法律的角度进行分析。从行为的角度来讲,行政相对人为了实现某一目的而实施一个违法行为或是一系列违法行为,行政机关对当事人进行处罚时如何界定其为一事还是多事就尤为重要,这样行政机关才能在实践中正确把握一事不再罚原则的内涵,合理处罚。对于一事来讲,简单的情况极易区分,难点在于特殊情况该如何处理,以下则是对几种特殊情况的具体分析:
行政处罚的目的不仅在于对当事人的违法行为进行惩戒,更重要的是教育其之后不再违法。因此广义上的一事不再罚原则在狭义的基础上还包括其他含义:一是当事人违法行为构成犯罪的,案件应当由行政主管机关交由司法机关进行调查,依法追究刑事责任;二是违法行为构成犯罪,人民法院判处拘役、有期徒刑或是罚金时,行政机关已经给予当事人行政拘留或者罚款的,应当依法折抵相应刑期或者罚金。也就是说对当事人的同一违法行为,不管其违反了一个法律规范还是多个法律规范,不管有管辖权的部门是一个还是多个,不管是行政处罚还是刑罚,只能进行一次处罚。这一概念囊括了其他处罚种类,更好诠释了公平正义的理念。纵观域外对此原则在立法上的体现,美国宪法修正案规定:“任何人不得因同一罪行遭受两次生命或身体的危害”以及德国基本法第一百零三条规定:“任何人均不得因同一行为,根据一般性刑事法律多次被处以刑罚”。此原则在这两国上升到宪法地位并主要应用于刑事领域当中,对秩序罚最多为类推适用。由于各国早期政治制度和理论背景不同,其所追求的法律价值也不同,因此一事不再罚原则虽在法律规范中有所体现,但都不能发挥实质作用。一事不再罚原则的宗旨在于避免国家对相对人的违法行为进行重复评价,限制其重复处罚的权力,体现过罚相当的法治追求以及罪责刑相适应的原则,从而保护当事人的合法权益,使行政处罚建立正当的法律程序,与行政法基本原则之比例原则及合法行政原则相适应。
因此实质意义上的一事不再罚原则应当是对当事人的同一个违法行为,行政机关不能基于同一违法事实和同一法律依据多次进行,平衡行政机关和当事人之间的权利义务关系,真正意义上做到既能达成行政管理目的也能保障民众权利,同时符合当代民主法治的基本意旨。
二、一事的界定
行政机关对于复杂的违法事实应如何处理,首先要明确界定违法事实是一事还是多事,但《行政处罚法》中对于这一原则的规定,只能提供一个十分简单的指导,在执法过程中并不能很好的规范行政行为,缺乏实际操作性。一事不再罚原则中的“一事”是一个极其抽象的概念,理论界众说纷纭,如违法行为说、违反法律规范说以及构成要件说等。违法行为说认为一事是相对人的违法违规事实,从自然的角度识别一个或数个违法行为,主观能动性太强,不能起到指导实践的作用;违反法规范说则以具体的行政法律规范作为界定标准,即触犯一个具体法律规范为一个行为,定义过于广泛,实务中难以分辨;构成要件说提倡以行为符合几种违法行为的构成要件为标准来区分是一事或数事,具体来说构成要件必须满足违法主体为同一个主体、只有一个违法行为,且存在的行为具有相同的性质,这种学说相较其他具有更明确的界定,即符合一个违法行为的构成要件则为一事,满足数个违法行为的构成要件则为多事。由于现实中行政案件错综复杂、行政主体多样,这些学说的理论研究不够成熟,对于复杂情形中一事的界定仍不能提供一个切实的标准,实务中依然缺乏可操作性 。
【关键词】一事;不再罚;界定
一事不再罚作为行政处罚领域的一项基本原则,然而其立法规定过于简单,理论中对于“一事”的界定以及何为“不再罚”争议颇大,导致实践操作没有稳定的法律依据为其做指导,因而行政机关对一个违法行为进行重复处罚的现象频繁发生,过罚不当、执法混乱是目前适用一事不再罚原则所面临的重要问题,正确深刻理解此原则的基本含义及规范其适用范围,有助于规范行政管理活动,保护相对人的合法权益,便于实际操作运用,对于建设法治政府、法治国家具有重要价值。
一、一事不再罚原则的基本含义
狭义上的一事不再罚原则是指:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本条是我国《行政处罚法》第二十四条对此原则的规定,根据这一规定我们可以这样解读,从处罚种类的角度而言其只约束罚款,若当事人的一个违法行为同时触犯多个具体法律规范时,每个具有处罚权限的机关均可做出处罚决定,但这些处罚种类不能同为罚款;从处罚次数的角度而言,当事人的一个违法行为只受一个法律规范进行约束时,行政机关可以同时给予多个种类的行政处罚,但只能进行一次。这些做法表面上看均满足本条规定,但仅局限于一事不再罚款,并不能避免重复处罚、过罚相当这类问题。立法者为什么会如此规定,试想现行立法体制尚不完善,对于九六年颁布行政处罚法当时体制更是不够成熟,基于处罚主体的多样性以及各主体之间联系不够紧密,电子数据并非全国联网,当事人的违法行为是否受过处罚并不能便捷高效的进行调查,如果一事不再罚原则约束的处罚种类过于宽泛,可能导致漏罚、不当处罚以及不能及时处罚的现象发生,从而使行政机关对相对人的威慑力降低,在一定层面上会使违法者数量增加,势必影响行政管理效益,每个规则的制定都是在衡量了一定的利益与弊端,公平与效率的情况下产生的。但当下互联网时代迅速发展,很多当时不能解决的事情已迎刃而解,如果对违法行为仅单纯的采取一事不再罚款有失一事不再罚原则的本质意义,并不能公平合理的解决实务中所面临的此类问题。
首先是连续状态违法行为的认定,连续行为是指当事人在一个时间段内连续实施多个同样的违法行为,主要特征体现为相对人连续实施的多个违法行为具有同一故意,同一性质,违反同一行政法律规范,行为的连续性、在时间及空间的紧密关联性使其在法律上应当评价为一个违法行为。参照刑法,连续形态的行政违法行为应当以一行为加之处罚,可以根据违法程度的轻重予以加重处罚,因为任何公权力都应当受到行政法基本原则约束,如果一次行政处罚足以达到行政目的时,则不得再给其他行为予以处罚,这样不仅惩戒了当事人、达到维护社会的目的,也保障了相对人的合法权益。就如无证驾驶汽车多日才被交管部门查处,分开来看,当事人的每一次无证驾驶均可认定为一次违法行为,但因其所违法种类相同,主观过错及所侵害的法益单一,此时行政机关的目的主要在于消除相对人的违法状态并对其进行惩罚,当有多种处罚方式能够达到行政目的时,应当选择侵害当事人权益最小的一种,因此对其给予一次处罚的方式呼应了合理行政这一基本原则。
基于理论缺陷并结合实践情况,本文对一事的界定从行为和法律的角度进行分析。从行为的角度来讲,行政相对人为了实现某一目的而实施一个违法行为或是一系列违法行为,行政机关对当事人进行处罚时如何界定其为一事还是多事就尤为重要,这样行政机关才能在实践中正确把握一事不再罚原则的内涵,合理处罚。对于一事来讲,简单的情况极易区分,难点在于特殊情况该如何处理,以下则是对几种特殊情况的具体分析:
行政处罚的目的不仅在于对当事人的违法行为进行惩戒,更重要的是教育其之后不再违法。因此广义上的一事不再罚原则在狭义的基础上还包括其他含义:一是当事人违法行为构成犯罪的,案件应当由行政主管机关交由司法机关进行调查,依法追究刑事责任;二是违法行为构成犯罪,人民法院判处拘役、有期徒刑或是罚金时,行政机关已经给予当事人行政拘留或者罚款的,应当依法折抵相应刑期或者罚金。也就是说对当事人的同一违法行为,不管其违反了一个法律规范还是多个法律规范,不管有管辖权的部门是一个还是多个,不管是行政处罚还是刑罚,只能进行一次处罚。这一概念囊括了其他处罚种类,更好诠释了公平正义的理念。纵观域外对此原则在立法上的体现,美国宪法修正案规定:“任何人不得因同一罪行遭受两次生命或身体的危害”以及德国基本法第一百零三条规定:“任何人均不得因同一行为,根据一般性刑事法律多次被处以刑罚”。此原则在这两国上升到宪法地位并主要应用于刑事领域当中,对秩序罚最多为类推适用。由于各国早期政治制度和理论背景不同,其所追求的法律价值也不同,因此一事不再罚原则虽在法律规范中有所体现,但都不能发挥实质作用。一事不再罚原则的宗旨在于避免国家对相对人的违法行为进行重复评价,限制其重复处罚的权力,体现过罚相当的法治追求以及罪责刑相适应的原则,从而保护当事人的合法权益,使行政处罚建立正当的法律程序,与行政法基本原则之比例原则及合法行政原则相适应。
因此实质意义上的一事不再罚原则应当是对当事人的同一个违法行为,行政机关不能基于同一违法事实和同一法律依据多次进行,平衡行政机关和当事人之间的权利义务关系,真正意义上做到既能达成行政管理目的也能保障民众权利,同时符合当代民主法治的基本意旨。
二、一事的界定
行政机关对于复杂的违法事实应如何处理,首先要明确界定违法事实是一事还是多事,但《行政处罚法》中对于这一原则的规定,只能提供一个十分简单的指导,在执法过程中并不能很好的规范行政行为,缺乏实际操作性。一事不再罚原则中的“一事”是一个极其抽象的概念,理论界众说纷纭,如违法行为说、违反法律规范说以及构成要件说等。违法行为说认为一事是相对人的违法违规事实,从自然的角度识别一个或数个违法行为,主观能动性太强,不能起到指导实践的作用;违反法规范说则以具体的行政法律规范作为界定标准,即触犯一个具体法律规范为一个行为,定义过于广泛,实务中难以分辨;构成要件说提倡以行为符合几种违法行为的构成要件为标准来区分是一事或数事,具体来说构成要件必须满足违法主体为同一个主体、只有一个违法行为,且存在的行为具有相同的性质,这种学说相较其他具有更明确的界定,即符合一个违法行为的构成要件则为一事,满足数个违法行为的构成要件则为多事。由于现实中行政案件错综复杂、行政主体多样,这些学说的理论研究不够成熟,对于复杂情形中一事的界定仍不能提供一个切实的标准,实务中依然缺乏可操作性 。
【关键词】一事;不再罚;界定
一事不再罚作为行政处罚领域的一项基本原则,然而其立法规定过于简单,理论中对于“一事”的界定以及何为“不再罚”争议颇大,导致实践操作没有稳定的法律依据为其做指导,因而行政机关对一个违法行为进行重复处罚的现象频繁发生,过罚不当、执法混乱是目前适用一事不再罚原则所面临的重要问题,正确深刻理解此原则的基本含义及规范其适用范围,有助于规范行政管理活动,保护相对人的合法权益,便于实际操作运用,对于建设法治政府、法治国家具有重要价值。