城市建设和管理的全新理念经营

城市建设和管理的全新理念--经营
随着社会主义市场经济的发展，过去长期受计划控制的人流、物流、资金流、信息流在今天日益成为各城市之间相互竞争的目标，城市、企业、投资者之间的计划配置关系逐渐演变为市场机制作用下的双向选择关系。

如何使有限的城市资源发挥最大的效益，进而扩大城市总量，增强城市竞争力，已成为地方各级政府思考的主要内容之一。

特别是经济发展比较落后的地区、一些落后的区县，能不能搞城市建设，能不能通过城市建设拉动经济快速增长，能不能通过城市建设推动社会全面进步，进而一跃改变落后面貌呢？答案是肯定的。

对于不发达和落后地区，资金是制约城市建设发展的主要瓶颈。

没有资金，城市建设就难以为继。

若继续沿用计划经济时期的老思维、老办法，在融通资金上肯定难以突破。

所以要解决资金问题，最有效的办法就是走经营城市之路。

一、经营城市的基本概念
经营城市作为一种全新的城市建设理念，正在逐渐为人们所接受。

这个在市场经济条件下应运而生的新理念，为我们突破资金瓶颈，实现城市建设的快速发展提供了一条有效的途径。

所谓经营城市，就是以城市发展、社会进步、人民物质文化生活水平的提高为目标，政府运用市场经济手段，通过市场机制对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地、河湖）与人力作用资本（如路桥等市政设施和公共建筑）及相关延伸资本（如路桥冠名权、广告设置使用权）等进行重组营运，最大限度地盘活存量，吸引增量，扩大总量，广泛利用社会资金进行城市建设，把市场经济中的经营意识、经营机制和经营方式等运用到城市建设和管理上，对城市资产进行集聚、重组和营运，以实现城市资源配置容量和效益的最大化、最优化。

这样就有效地改变了原来在计划经济条件下形成的政府对市政设施只建设、不经营，只投入、不收益的状况，走出一条以城建城、以城兴城的市场化之路。

二、经营城市的构成
（一）土地资本运营
土地是构成一个城市空间和城市功能的载体，城市土地是最为宝贵且有限的资源，土地经营状况直接关系到城市的发展空间、发展潜力和发展方向。

因此要使有限的城市空间发挥最大的效用，必须高度重视对城市土地的经营和管理，努力提高土地资本的利用效率和地域空间的生态效益及经济效益。

一个具有良好经济前景、管理高效率的城市，必然带
来高的地价水平。

由于土地是稀缺的和不可移动的资源，同时一个城市的建设、管理、经济、环境等方面的水平与土地收益关系密切相联，因此，一个城市在城市建设管理、发展等方面的投入可以通过土地出让来获得收益和回报。

也就是说通过土地有偿使用，可以为城市建设和国有企业改革积蓄大量的资金，这充分体现了加强城市土地经营的重要性。

通过开展土地的资本运营，有利于从机制上摆脱计划经济时期城市公共设施、基础设施等只有投入而没有产出的困境，形成"投入－产出－再投入"的良性循环。

做为农村区县，土地一般由两部分组成，一是按照现有土地产权的法律关系，城市土地属于全民所有制归国家所有，国家依法实行国有土地有偿使用制度，土地使用权出让金应全部上缴财政，列入预算，可专门用于城市建设，也促进了国有土地的保值增值。

这就要求城市土地的经营权必须掌握在政府手中，政府作为土地所有者，通过土地拍卖、出让，有效地筹集资金，从而推动城市建设。

二是通过建立土地收购贮备制度经营城市集体土地。

通过成立土地一级市场开发公司，结合城市规划，运作开发项目，达到推动城市建设的目的。

这种操作方法是把城市的一部分集体土地征用，把"白地"作成"熟地"后再进入市场。

这类土地价格由集体和国家两部分组成，属集体部分由开发商补偿给集体，确保集体和农民利益不受损失，另一部分就是土地出让金，属国家所有，由政府征用。

政府可把这部分资金投入城市建设，而开发商按规划进行城市项目经营本身也引进了城市建设资金，带来了新的经济增长点。

以上两种土地运作方式使政府从土地增值中获取收益，并投入到城市建设，实行自我滚动、自我增值、自我积累和自我发展，从而达到经营城市的目的。

这里需要注意的问题是：在土地经营过程中，要建立完备的土地招标和拍卖制度，规范拍卖程序，增加透明度，提高竞争力，可有效地提高土地价格。

（二）环境资本
"经营城市"，环境是最佳切入点，也是必不可少的切入点。

优美、和谐、清洁的居住、生活和工作环境不仅能带来城市和土地的增值，更能改善城市形象，提升城市品味，增强城市的吸引力、凝聚力和辐射力。

环境本身就是一种资本，环境就是生产力。

因此，改善城市环境本身就是经营城市。

构成市场的环境资本由以下几部分组成：一是完备的市政设施，包括城市给排水设施、道路交通设施、通讯设施、信息服务设施，以及必不可少的污水处理厂、水厂、垃圾消纳场或填埋场。

二是完备的文化体育设施，包括影剧院等娱乐场所、体育场、布局合理的文化广场、图书馆、书店、博物馆、少年宫、各类公园等，所有这些能最大限度地创造文化
环境氛围。

三是较高的林木覆盖率和绿化率。

通过植树造林，增加绿地，提高城市的绿化美化程度，通过控制大气污染，净化空气，提高空气质量。

四是河湖等水面资源。

通过对河道湖泊进行保护和整治，增加城市水面，创造"流动"的风景，可大大提高城市品味。

五是旧城改造。

通过开发改造，改变破街烂镇状况，改善居住环境，提高城市质量。

六是关闭"五小企业"。

对污染城市环境的各类企业必须控制和搬迁，代之以无污染的高新技术企业和耗水少、耗电少、占地少的环保节能型企业，通过天然气等清洁燃料的引进，减少和逐步取消燃煤锅炉，最大限度保持城市环境清洁。

因此，改善城市环境，就是增强城市环境资本，就是创造城市经济活力，就是发展生产力。

（三）城市产业资本
城市产业资本包括企业资产、基础设施、旅游资源、公益设施等所有的有形资产。

"经营城市"的一个重要内容，就是千方百计地把这些有形资源在市场中进行优化配置，实现其潜在的资源价值，从而达到扩大产业规模、培育新的经济增长点的目的。

一是企业资产经营。

城市建设必须以合理的产业结构为依托，通过产业结构调整，促进城市产业优化升级，特别是要发展高新技术产业，增强产业的整体竞争力，这样既可以为政府增加财政收入，又可以安置大量的劳动力就业。

一个城市必须具备较强的经济活力，才能实现可持续发展，绝不能把城市建成死气沉沉的"卧城"。

二是基础设施。

城市基础设施是构成城市空间和功能的不可缺少的载体，城市基础设施通过经营不但能带来城市建设资金，也可以减少政府的资金投入。

例如，拍卖市政设施由专业公司来经营可以及时收回政府投入的资金。

拍卖路桥冠名权、街道的广告经营权，可以筹集资金为地方政府所用。

市政设施建设也可以采取市场化运作，谁建设，谁经营，谁受益，也可减少政府资金投入，这种运作方式可使城市资源得到最佳配置，更好地发挥城市的综合效益。

三是旅游资源。

通过旅游资源的开发经营，不但可以提高经济效益，增加劳动力就业，也可通过吸引游客扩大地区知名度，宣传良好的投资环境。

四是公益设施。

作为城市大众化服务的设施，服务程度和质量越高，城市就越有吸引力，也能提高城市的消费水平，聚集大量的"人气"和"财气"。

因此，有形资产的经营，在经营城市中必不可少。

（四）城市无形资产。

主要包括科学、现代化的城市规划和规范的城市管理。

这些无形资产在经营城市资产过程中是不可估量的，这笔资产通过规划管理手段来筹划和运作，将产生巨大的经济效益和社会效益，对城市内外的生产力要素将产生极强的凝聚力和吸引力。

一是要高标准做好城市规划。

城市规划是城市建设的龙头，是"经营城市"的重要前提。

规划就是生产力。

政府只有用市场经济的方法和手段规划、建设和管理城市，才能为经营城市提供广阔的空间。

规划城市的目的就是为了使城市资产实现最大增值，提高城市的档
次和品味，完善城市的功能，保留城市的风格特色，创造更多的商机。

二是要提高城市管理水平。

城市中的水、电、路、桥、公园以及绿化、美化、亮化等一系列基础工程都要有先进完备的管理办法，特别是要遵循市场经济规律，用市场化手段来运作，最终要把公用设施由"公共产品"转变为"城市商品"，凡能够推向市场的，都要推向市场，走社会化服务、产业化发展、市场化运作、企业化经营的路子。

市政设施和公用事业要逐步从政府行政管理转变为企业经营，从无偿投入转变为有偿投入，减少甚至取消政府对公用事业的财政补贴。

在城市建设和管理中，要特别注意运用高科技手段，应用信息化技术，最大范围地打造"数字城市"，以提高城市的现代化管理水平。

（五）城市人才资产。

人才既是有形资产，也是无形资产。

一个城市经营水平的高低，能否实现可持续发展，关键是能否聚集大批人才，因此要诚纳天下贤才，通过培训、引进的办法，造就各类人才来经营城市，实现"人力资源"向"人力资本"的跨越。

要全面优化人才环境，以优惠的政策吸引人才，实行公开招考任用制度，改革各项用人制度，以达到吸引人才的目的。

同时为人才创造良好的工作和生活环境，以达到留住人才的目的。

（六）城市融资渠道。

经营城市是解决城市建设资金的有效方法，但其他融资渠道也不可或缺，城市建设融资必须是多元化的。

一是培育上市公司。

通过支持企业改制，股份公司上市，可从中获取建设资金。

二是通过银行的支持来筹集资金。

三是通过成立土地一级市场开发来筹集资金。

四是拍卖城市资产，通过引进外来投资者，参与城市改造，以达到建设城市的目的，这是一种最有效的方法。

五是通过集资的方法筹集资金。

六是通过项目向上级争取资金。

因此，只有全方位的筹集资金才能推动城市的快速发展。

三、经营城市的方式和原则
经营城市是由若干要素构成的，经营的方式也应是多样化的，概括起来主要有以下几种：
（一）规划指导方式。

经营城市必须在城市规划的总体指导下进行。

因此，规划是经营城市的先导，没有一个好的规划，城市经营也无从谈起，在没有科学规划前提下的城市建设就是重复建设，就是劳民伤财，就是对经营城市的断送。

通过规划，可以展示城市各个区域的发展前景，造就不同地段的预期增值，实行土地投资，置换城市建设资金。

只有在规划前提下的有目的的建设，城市经济、社会才能快速发展。

（二）公开招标方式。

这种方式是对相关地段的土地使用权、经营权、房产开发权、道路经营权、广告设置权、路桥冠名权等资源进行出售，实现资产交换置换投资资本。

这
种招标引进方式，可以引进和节省大量城市建设资金，达到社会投入的目的。

（三）拍卖引进方式。

这种方式是将城市内的办公设施、企业资产、不符合规划的建筑等城市闲置和经营不善的资产，通过引进进行拍卖，通过引进实施再开发。

例如：密云县在城市建设中拍卖了近30多座办公楼，用筹集的资金建起综合性办公楼，实行集中办公，对拍卖的楼房按规划进行商业设施改造，这样即引进了增量，培育了经济增长点，又调整了规划，使城市规划日趋合理，也解决了综合楼的建设资金，财政不用投一分钱。

同时政府实行集中办公，不但节约了有限的土地，而且提高了政府的办事效率。

另外，在城市企业的搬迁中，通过引进开发商进行商业设施建设，用拍卖的资金顺利完成了若干企业的搬迁。

对城市设施水厂、污水处理厂拍卖不但筹集了1亿多元资金，还引来了5000万元增量，培育了新的经济增长点。

密云县城市建设主要是通过拍卖引进来实现的，因此说这不失为经营城市的一种最好形式。

（四）资产置换方式。

就是通过盘活存量资产，以产权换投资，让市场在优化资源配置中发挥巨大作用。

密云县的商业企业改造就是通过这种形式来实现的，一年来共拍卖了十几座商业大厦，让有实力的大公司和民营企业家来购买产权，然后投入进行改造，不但扩大了经营场所，改善了经营设施，有效地解决了商业经营不景气的问题，而且避免了大量职工下岗，同时，培育了新的经济增长点。

（五）赠送建设方式。

就是将城市的部分地段，赠送给开发商，让开发商来建设。

例如密云镇将近百亩河滩地赠送给江苏新能源开发公司，这个公司在密云镇建设20万平方米的太扬家园，河滩又紧临小区，赠送后由该公司投入近千万元建设一座公园，等于用别人的钱给自己建了公园，送出一片河滩，换来了一个公园，节省了1000万元的建设资金，赠送送出了生产力。

经营城市必须坚持以下原则：
经营城市必须以引进经济增长点和谁投资、谁受益为原则。

引进必须以培育经济增长点为前提，同时达到谁投资、谁受益，最大限度的给开发商以利益。

这是密云县城市快速发展的主要原因，也是必须遵循的基本原则双赢。

四、经营城市应注意的几个问题
（一）经营城市必须以规划为先导，实现高起点规划
高起点规划、高标准建设，这样建起来的城市才称得上是精品。

因此，城市建设必须
有科学的规划。

没有完善规划建起来的城市就是重复建设，就是浪费资金。

密云县提出的城市建设的标准是建设生态精品卫星城。

"生态"是指未来城市环境要以密云全境良好的生态环境为基础，并与之相和谐，城市以生态环保型、园林风格为突出特色，城市环境要保持京郊最好水平。

"精品"是指卫星城的规划建设要坚持高标准、高质量，每一个建筑都是精品，组合形成的整体景观效果突出，具有强烈的现代感，又能折射出历史文化的影子，给人以古朴、典雅之感。

为此，我们请清华大学设计所编制了密云卫星城总体规划，并得到市政府批准。

在总体规划的前提下，制定了城市建设控制性详细规划，使城市7平方公里核心区实现了高标准规划。

随后，由县规划局牵头，请国内外60家设计所对密云的整体建筑进行招标设计，实现了建筑规划的竞争。

卫星城领导小组对每个建筑进行筛选、审定，一年来建起了200多座精品建筑，受到了社会各界广泛赞誉。

因此，高起点规划是建设生态精品卫星城的首要前提。

（二）经营城市必须高标准建设，实现出"精品"的目标
精品卫星城有五条标准：一是有一个良好的生产生活环境；二是有完善的城市基础设施；三是有完善的社会服务设施。

四是有合理的产业结构；五是有一支高素质的城市管理队伍。

对城市进行高标准建设主要包括以下内容：一是有完备的地下综合管网给排水系统，并且实现雨污分流，还要有燃气管道、供电、通讯管道，实现地下网络畅通，至少使用50年以上。

因此，城市建设必须先地下，后地上，这样才能为城市发展奠定基础；二是有完备的城市功能设施，水厂、污水处理厂、垃圾消纳（填埋）场、变电站等供电设施、通讯系统、网络系统；三是有四通八达的道路设施。

先进完备的交通设施，配之以路灯照明设施；四是必须打造"数字城市"，所有市政设施全部建立计算机控制系统，并附之以高水平管理人员；五是有高质量的建筑和坚固耐用的建设材料，城市的每一个建筑都要高质量建设，避免豆腐渣工程。

高标准首先是高质量，高标准建设就是避免重复建设。

例如：密云县城的公园甬路、街道建设全部采用石材，虽然造价较高，但坚固耐用，加大了使用周期，从长远来看，是节省了资金。

另外，对水厂、污水处理厂、燃气站、路灯等实现全部计算机控制，大大提高了城市的管理水平。

（三）经营城市必须以合理的产业结构为依托，才能实现城市的可持续发展
实现城市的可持续发展必须培育较强的经济增长点，不能搞成"卧城"。

按照城市基础理论来衡量，如果一个城市的基本经济种类属于正在增长的产业，那么这个城市发展的活力就比较乐观；如果一个城市的基本经济种类不仅是增长型的，而且是多样化的，那么这个城市的发展就相当乐观了。

因此，城市发展不是孤立的，必须和相关的产业，包括农业、工业、交通运输、旅游等产业紧密相连，这样的城市发展才是健康的。

密云县在城市建设
中，就有意识地下力量加快经济结构调整步伐。

首先是加大农业结构调整力度，确立农业主导产业，把发展畜牧业、林果业作为主导产业，建设了一大批农业产业化基地和龙头企业，不但为城市提供了副食品供应，而且增加了农民收入。

二是加大工业结构和布局调整力度，初步建成了8平方公里的工业开发区和7个乡镇工业小区，80％以上的入区企业是高新技术企业，不但增加了财政收入，而且解决大批劳动力就业，为城市的可持续发展创造了条件。

三是加快第三产业发展，建立了城市完备的商业设施，发展了以旅游业、交通运输业为龙头的第三产业，不但完善了城市的整体功能，而且培育了经济增长点，安置了劳动力就业。

因此，合理的产业结构，是确保城市可持续发展的关键。

（四）经营城市必须以小城镇建设为依托，构成众星捧月的梯次城镇体系
小城镇是中心城区连接广大农村的纽带，起着向农村传递中心城区的拉动力，缓解农村人口进城就业和居住压力的重大作用。

没有合理的小城镇布局作依托，中心城区只是一个孤岛，缺少传动器和缓冲区，对农村的辐射、带动作用将大受影响。

为了实现这个目标，密云县在县城周边建设了五个小城镇，构成了梯次城镇体系，为中心城区的发展提供了有力的支撑。

（五）经营城市必须和改造大环境相结合
城市环境质量和品位的形成，需要各方面的支撑，影响因素很多。

不仅要强调人与城市空间的和谐，还要强调人与大环境、城市环境与自然环境的一致。

为此密云县在改造环境上舍得投入，一是进行了300万平方米的旧城改造，变破旧房屋为宽敞明亮的楼房；二是建成了不拘一格的十大公园；三是关闭了县内的铁矿、金矿、灰矿，关闭了最大的污染源双龙水泥厂，对河道进行防渗处理和整治，先后建成了六座橡胶坝，提供了大面积的城市水面；四是引进了天然气，制定了三年创建无煤城，五年实现无化肥县的目标，农产品的食用安全体系也有效地建立起来；五是城市的公共交通车辆全部采取了清洁能源，大气质量确保A级。

六是大规模进行植树造林，绿化美化，林木覆盖率达到70％，达到京郊最好水平，人均占有绿地的面积大幅度增加，环境的美化，不但改善了城市面貌，也改善了投资环境，外地来密云投资商络绎不绝。

因此，高水平的环境质量是生态精品卫星城的主要标志。

（六）经营城市必须作好群众思想工作，以稳定为前提
城市建设中面临着大量的拆迁，在不伤害群众利益，作好补偿的同时，还要作好耐心细致的思想工作。

各单位、各职能部门要服从城市建设大局，实现高度统一，该搬的要搬，该集中的要集中，不能形成各自为战的局面。

不实现各单位、各部门的统一，也就不能实
现经营城市。

因此，要教育和引导干部群众，识大体、顾大局，激发广大干部群众参与城市建设的热情。

密云县在城市建设中，较好的作到了这一点。

五、经营城市的意义和作用
经营城市的意义和作用主要表现为以下几点：
（一）经营城市是实践江泽民总书记"三个代表"要求的具体体现
经营城市最初始、最根本的动机是要盘活城市资产，筹集建设资金，取得良好的效益，利用城市的龙头带动作用和城市建设作为切入点，促进区域经济发展，使人民群众得到最大实惠，这也就是真正代表了广大人民群众的根本利益。

做好经营城市工作，可以说是对"三个代表"要求的具体实践。

例如：通过对城市的旧村改造，使广大群众告别低矮破旧的平房，代之以宽敞明亮的楼房，使居住环境实现根本改变，这是实现小康的重要标志。

修建一座座公园，一个个文化广场，使群众有了较好的休息和娱乐场所。

修建一条条市政道路，使广大群众的出行得到了方便。

一句话，通过经营城市加快城市建设，使广大群众生活更方便、更幸福，最终的受益者还是广大人民群众。

从另一方面看，经营城市的受益者也是资产的所有者和资产的使用者、享用者，也就是说政府作为资产所有者的代表，人民群众作为资产使用者、享用者，即是最大的受益者。

所以说，经营城市是落实"三个代表"要求的具体体现，完全代表了广大人民群众的根本利益。

（二）经营城市有效地筹集了大量城市建设资金
通过经营城市，密云县筹集了8亿元资金，全部用于基础设施建设。

基础设施环境的改善，创造了较好的投资环境，引来了大批投资者从事城市建设，带来了100多亿的建设资金和100多亿的企业发展资金，取得了双赢的效果。

2001年确定的重点工程共219项，总建设面积517万平方米，总投资100亿元。

有185项工程已经启动建设，其中完工127项，在建58项，实际投入资金突破70亿元。

我们遵循市场经济规律，大胆探索经营城市的新思路，成功地将自来水公司和新建水厂、污水处理厂、绿岛公园以及近2000亩国有土地使用权有偿转让，将农委、交通局、林业局等20多处分散的政府办公设施拍卖，将城内大街及建筑物广告设置使用权和部分路、桥、塔、亭、雕塑的冠名权对社会公开招标或拍卖，筹集资金近6亿元，全部用于城市基础设施建设，有效解决了城市建设资金不足问题。

同时通过资本运作，引来近百家县外建筑施工企业、房地产开发企业、建材供应商和市政设施专营公司参与城市开发与建设，带来增量资金70多亿元。

通过深化住房制度改革、制定出台危旧房改造优惠政策、加大住房贷款力度。