城市管理综合执法的问题和建议

【摘要】城管，作为中国城市化发展所需要的产物，其执法的方式一致为社会所詬病。当前，城管执法的困境时综合执法权缺乏法律依据，城管的组织缺乏法律地位。综合执法机制是集多种处罚权于一身，解决了实践手段、执法环境、监督机制等方面的一些问题，同时又不断出现一些弊端，与当前中央倡导的构建“和谐社会”的精神相悖。我们仍然要加大改革的力度, 因此，我们必须要严格执法，优化执法环境，健全监督体制，从多方面去寻找城市管理综合执法的改革方案。

【关键词】城市化；人员素质；执法手段；执法环境；执法程序

城市管理综合执法的问题与建议

随着我国近几年来的经济社会的不断向前发展、我国城市化进程也不断向前推进、城市规模不断扩大，外来人口的频繁流动、企业的“关、停、并、转”，各种利益群体在同一个城市中生活等因素，致使无证流动摊贩屡禁不止，成了群众投诉的热点、社会反映的焦点，同时也成为城市管理工作的重点和难点。整治无证流动摊贩，成为了各地城市管理者十分头疼的大事。09年以来，虽有多个城市提出建设“不设摊城市”的设想，但收效甚微。而且在城市管理综合执法过程中屡屡出现暴力抗法事件,已经引起了人们的广泛关注。城市管理综合执法是我们国家在城市管理领域对执法形式进行的一种新的尝试。尽管目前全国各地城管执法部门依据国家《行政处罚法》及有关法律法规，在体制、机制、设置等方面进行了诸多有益的试点和尝试，也取得了一些明显的效果，但是还没有从根本上摆脱管理危机和信任危机：一方面，城市管理综合行政执法工作总是在“整治－回潮－再整治－再回潮”的怪圈里面徘徊不前，新的矛盾和问题在随着城市的发展又不断涌现；另一方面，城管执法队伍的辛勤劳动不被广大市民群众认可，出现了各地只要进行政府行风和效能评议，城管执法部门的排名就会靠后的尴尬局面，形象差、威信低的现象仍较为突出。尤其是随着近年来城市化进程的加快和城市规模的扩大，城市管理面临的新情况、新矛盾和新问题日益复杂。面对这一现状，我们有必要找出问题的所在并提出有利于改革的建议。

一、城市管理综合执法缘起与发展

“城管”是行政执法主体的一种，它的全称是“城市管理综合执法”部门。城市管理综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权改革。1996年，《中华人

民共和国行政处罚法》正式实施。该法第一次明确规定了相对集中处罚权制度。从同年起，国务院陆续批准了北京宣武区、广州市、南宁市等城市开展相对集中处罚权试点工作。在总结经验基础上， 2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作决定》（国发〔2002〕17号），决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。到目前为止，全国已有200多个城市实行了这一制度。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见》（国办发〔2002〕56号），决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍实行综合执法试点，其它省区市各选择1—2个具备条件市（地）、县（市）进行试点。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题通知》（中央编办发〔2003〕4号），就两项工作关系和贯彻落实问题作出了安排。至此综合执法试点工作在全国积极发展，呈现出良好态势。考察总结城市管理综合执法试点工作，与传统行业主管部门执法相比较取得了明显进步。一是执法体制由多头多层执法向综合统一执法转变。执法力量集中，执法力度加大，执法效率有了提高。解决了长期存在“六个大盖帽”管不住一个“大草帽”问题。二是执法方式从突击整治向长效管理转变。执法成效明显提高。三是执法队伍向专业化转变。执法队伍素质有了一定提高，执法形象得到改善。但与此同时，城市管理综合执法所引发的社会矛盾冲突也备受关注。一方面，对于城管执法手段的简单粗暴，市民（特别是被管理对象）一直非议不断；各地都出现执法者与流动摊贩的肢体冲突。另一方面，以2006年北京城管工作人员李志强在执法工作中被无照经营者杀害为极端表现，频繁发生的“暴力抗法”事件又使得城管工作者的委屈和担忧不断加剧。当各级政府、城管部门及其执法人员所付出的甚至包括生命在内的昂贵代价与市民的抱怨形成强烈的对比时，我们不得不再次拷问这一制度设计的合理性。

二、我国城市管理中存在的问题

(一)、城市管理综合执法缺少必要的法律依据和保障。

目前城市管理方面缺乏比较大的法律，只限于一些条例、地方规章、办法和会议精神，而且执行起来缺乏可操作性，远没有形成科学的城市管理法律法规体系。如《行政处罚法》、《规划法》等，是从全国来考虑的，一些条条款款过于笼统、原则，而其中的一些细节规范比较模糊，许多执法里面的实际涉及到的具体问题就没有明确了。可操作性不强。还突出表现为对某一违法行为，有的法规有禁止规范而没有处罚依据，有的法规有处罚依据而没有禁止规范，有的禁止规

范不明确，有的处罚依据欠充分等。此外，一些法律法规的时效性比较差，已经远远跟不上社会经济发展的步伐，亟待修改和完善。例如1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》就难以适应当前迅猛发展的城市规划管理。而且，城管法规存在立法缝隙，一些法规往往由主管部门起草，征求上级部门同意，再由人大通过颁布实施，其立法往往带有主管部门的主观意志，就难免有部门利益保护的框框。有些法规之间存在有抵触矛盾现象，这给综合执法的调查取证、实施处罚等有效的适用法规带来了麻烦，执法队员办案时往往无所适从。

另外一方面，由于我国尚未出台《行政强制法》，城市管理综合执法机关作出暂扣，强制拆除等行政强制行为没有明确法律的依据，一旦出现行政诉讼，法院也没有评判标准，只能依靠《行政处罚法》或者凭借自由裁量权。综合执法机关不能对其具体行政合法性作出充分有效的遇见，在司法程序中，也难免得到有力的支持。

“城管”执法手段比较单一，力量相对薄弱，实践中的许多问题得不到解决。看似一些鸡毛蒜皮的小事，看似强弱分明的两方势力，但执行起来却阻力重重。在建筑物上乱涂乱画、流动摊贩堵塞交通，今天抓了罚了，明天还会有，就像与执法机关工作人员捉迷藏。许多顽症很难得到根治。另外，相对人不执行“抗法”现象屡见不鲜，甚至“暴力抗法”造成执法人员身体伤害的事例也时有发生。城市管理行政综合执法具有法律制裁的强制性，当然不能像某些授益行政一样，都能得到相对人的积极响应。与之配套的强制调查权、行政强制措施、强制执行权是必不可少的。然而，城市综合执法机关处罚权与管理权的分离，人为制造了城管与其管理对象之间的对立。作为一个除了处罚权以外再没有其他任何管理职能的部门，“城管”在行政相对我们普通人眼里的形象可想而知，更不必说城管的管理对象多是生活在社会下层的人群，例如无照经营的小商贩，广东人称之为“走鬼”，其实是一声呼喊“走——鬼来了”的简写，城管被称作“鬼”。这个俗语，很形象地反映了城管与小商贩之间的关系。

法院对于城管这样涉及小标的案件一般不会受理强制执行。执法人员对拒不履行行政处罚的行为，既不能像公安机关一样可以对相对人采取拘留等强制措施，也不能行使法院那样的对抗法者实行强制执行。常常是束手无策，导致许多违法行为屡禁不止。当事人和执法者搞游击战，或者直面冲突.

(二)，城市管理不能严格按照程序执法、权责划分不明确。

首先的执法面的不断扩大。实施综合执法之初的执法项目还是相对集中的，随着执法工作的深入发展，各地都不同程度地增加了许多执法项目。像武汉就从8个方面的63项增加到19个方面的165项。综合执法范围一开始只局限于中心