关于完善天保工程政策的调研报告

黄龙县白马滩林场

关于完善天保工程政策的调研报告

白马滩林场天保工程实施以来，在连续近10年全面停止森林采伐后，当前面临的状况如何？下一步改革走向何去？需要解决哪些问题？带着寻找解答这一系列答案的目的，最近，我场组织人员进行了专题调研。通过调研，我们欣喜地看到了白马滩林场在实施天保工程中的发展变化，同时也忧虑着白马滩林场面临的众多困境。在调研中，更多的是引发我们思考，白马滩林场如何按照建设现代林业的要求，进行“脱胎换骨”式的改造，推进新时期的体制创新。通过深化改革，创新体制，从而回答社会各界普遍关心的天保工程结束后，全面停伐国有林场怎么办的问题。

一、天保工程给国有林场带来深刻的变化和影响

1998年，天保工程在我国国有林区开始试点，2000年全面实施。白马滩林场执行国家政策全面停伐，并一度陷入经济危机。天保工程的实施，有力促进了国有林区森林资源的保护、恢复和发展，给正处于“两危”中的国有林场犹如注入了强心剂，激活了国有林场的“肌体”，带来了国有林场一场深刻变革，不仅影响着国有林场现在的生存，而且还

将影响着国有林场今后的发展去向。

1、白马滩林场经营活动由采伐木材全面转向森林管护。以采伐生产木材为收入的白马滩林场，在实施天保工程后即停止了一切木材生产经营活动，开始了全面管护森林的新阶段。白马滩林场积极采取措施，进行经营方向的大转变，大调整。一是调整木材生产组织结构。将原来采伐管理的工区改建为现在森林管护站，在管护站下又增设了若干名管护员。二是落实森林管护责任区和责任人。森林管护作为国有林场新的“主业”，人员就业的主渠道，工作得到全面加强，措施得到有效落实。我们按管护难易程度，将森林管护划分为若干责任区，落实管护责任人，实行分片承包管护，职工彻底由砍树人转变为护林人。三是营造公益林成为国有林场新的生产活动。在自己经营区的宜林荒山荒地上开展营造林活动，森林保护的公益事业正成为新时期国有林场的主要任务。

2、国有林场经济来源由经营性收入变为国家财政性拨款。过去国有林场围绕木材生产开展一切经营活动和管理工作，其经济来源主要来自于木材采伐收入。天保工程的实施，完全改变了国有林场再生产循环过程，资金循环链也随之中断。现在林场全部资金来源于天保工程建设国家的财政补助性资金和公益林建设投入。一是转向森林管护和公益林建设

职工的工资收入，主要依靠森林管护费的补助，以及从事公益林造林的劳务费。由于从编制天保工程实施方案以来，管护费和公益林投入标准一直没变，加之地方财政配套拨款的20%配套不到位，使得大部分国有林场职工工资多年来一直处于低水平状况，有的还不到地方财政单位职工收入的一半。二是国有林场管理和政社性人员的工资收入来源也发生变化，企业管理和党群工妇等机关人员，因天保工程未安排专项补助，林场又无经营性收入，不得不占用管护费支出，加剧了管护费的紧张。三是林场职工养老、医疗等保险，国家安排了专项补助，但因历史遗留欠账，以及非统筹外项目支出等，需要林场承担支出的费用还不少，但林场无力通过经营收入来解决这些问题。森林管护费便成了各种政策性资金缺口的开支来源，包括遗属供抚人员生活补助费、社保资金补差、政社性人员工资补差、离退休人员政策性费用补差，等等。各方面存在的问题很多。国有林场经济来源的变化，表明国有林场已不具有市场活动的经营行为，体现的是财政拨款的事业单位管理行为。

二、白马滩林场下一步改革的思路

白马滩林场森林资源主要分布在黄河一级支流源头，山高坡陡，地形地貌复杂，生态环境脆弱，森林资源以天然林为主体，生物多样性丰富，是我省森林资源中的“精华”。

保护好这些区域的天然林资源，对于维系国土生态安全，促进区域经济发展，实现社会经济可持续发展等，都具有十分重要的意义。

实施天保工程，改变了白马滩林场。现在的白马滩林场，事业单位，企业管理，处于企业不象企业、事业不象事业的“两不象”中。名义上叫企业，实际已完全失去了经营创利，自负盈亏的企业功能。但又不是事业单位，现在主要从事公益性的森林资源管护，依靠天保工程财政专项补助经费，维持生存运转，没有机构事业编制，也没有地方财政预算。紧紧抓住机遇，进一步深入推进森工企业的体制改革，已历史地摆在了我们面前，成为建设现代林业迈不过去的一道坎。通过调研，我们下一步深化改革的思路是：按照建设现代林业的要求，根据森林资源现状和发展方向，分类推进改革，实现新时期国有林场的转型，以崭新的面貌，发挥新的作用，为现代林业建设作出新的贡献。改革的主要途径是国有林场转制为事业单位。主要具备的条件是经营范围稳定，生态区位重要，国有森林权属清楚，公益林面积比重大，实行长期保护，是以发挥生态效益为主的林区。全场49.97万亩森林全部为天然林，区划界定为公益林面积为41.14万亩，占82.3％，其中国家重点公益林23.8万亩。这一林区今后不可能再恢复采伐性林业单位，其主要任务就是保护公益

林。改革就是将现在的国有林场转制为事业单位，实行事业化管理，所需人员纳入事业编制，所需经费纳入财政预算。

三、政策建议

1、关于森林生态效益补偿政策落实问题。白马滩林区地处黄河一级支流源头，森林生态系统的稳定性对整个关中地区经济社会可持续发展具有举足轻重的影响，落实森林分类政策，将我场天保工程区重点公益林全部纳入森林生态效益补偿范围，既是生态区位重要性所决定，又是构建区域和谐的基本要求。天保工程森林管护与森林生态效益补偿应该是根据区位、林相、社会、自然等因素区别划分，两者的合计总面积应该等于辖区林业用地面积，管护费与补偿也应根据相应面积标准予以核定。保障性地各类资金实行直通车，杜绝层层剥扣现象的发生。

2、关于生态保障的问题。自2000年开始，国家取消了天保工程森林抚育、人工促进天然更新项目，天保工程区森林经营工作中断，实行了封山育林等六大工程，生态效益明显，同时也造成森林火灾和病虫害隐患极大，生态林业的背后隐藏着巨大的安全隐患。从管护角度出发，国家应尽快将已设计好的防火隔离带项目付储实施，在生态良好的地方将禁牧政策造当放开。

3、加强林区基础设施建设投入。国有林区在木材生产时期，主要依靠木材生产提取的费用，低水平维持了林区简单再生产中的基础设施建设。白马滩林场在进入以生态建设为主时期，保护发展森林资源依然面临着不少问题，需要国家进一步加大投入。一是林区道路维修建设投入。现有林区公路大多数是七、八十年代以前修建的，桥梁多为木质结构，有的已成断桥，导致不少林区公路中断，给森林管护、营林生产、火灾扑救等造成困难。在社会主义新农村道路建设中，只管到乡村居民点到县的路段，居民点以下和无人居住的大面积林区则涉及不到，建议在国家基建投资计划中应专项安排林区道路的份额。二是森林管护站点建设投入。天保工程加强了森林管护，其站点多数利用木材生产时期修建的房屋，以及租用农村群众的屋舍，工作环境条件十分差。国家要对森林管护站点有计划安排建设，同时解决水、电、通讯等配套建设。三是林区职工危房改造。目前仍居住在林区的职工，不少住房已成危房，建议将国有林区职工危房改造纳入有关规划中，享受相关政策。

4、适当延长天保工程期限。在国有林场改革相关政策尚未得到保障，体制改革尚未全部到位的情况下，由于全面停伐，缺乏后续产业的支撑，若到2010年天保工程实施到期国家即中断补助，国有林场将面临严峻的生存危机，并带来

林区社会的不稳定。通过近几年来实施天保工程取得的成绩来看，再考虑延长天保工程5年时间，作为改革的过渡期，天保工程的现行政策不变，过渡期结束后，按改革后的新体制进入正常运行。

5、大力扶持商品林经营发展。天保工程要从单纯保护逐步转向保育并举，保护与利用相结合，提高林地生产率。积极推进有条件的人和企业在适宜发展速生丰产林的地区，按照分类经营的要求，建设丰产林基地，为国民经济建设和人民群众提供充足而丰富的林产品。国家通过收取林地使用费实现应得的利益。林木采伐按照批准的采伐限额，由营造人依法自主采伐，实行备案制。