改革开放30年中国社会政策的改革与发展

改革开放30年中国社会政策的改革与发展

【英文标题】Reform and Development of Social Policies in China during the 30 Years of Reform and Opening Up

【作者】关信平

【作者简介】关信平，南开大学社会工作与社会政策系主任、教授、博士生导师。（天津300071）

【内容提要】改革开放30年来我国社会政策的发展历程概括为三个重要的阶段：在改革开放初期的应对性改革阶段；从80年代后期到20世纪末的制度转型阶段；进入新世纪以来新的发展阶段。文章分析了各个阶段的背景、主要行动和特点，勾画了改革开放以来我国社会政策应对社会问题和社会需要而逐步改革和发展的过程，并分析了当前我国社会政策面临的新的课题。

【摘要题】当代中国社会变迁：1978～2008

【关键词】社会政策/改革开放/制度转型/阶段

【正文】

社会政策是政府为了满足基本民生需要，调节社会财富分配、维护社会公平和社会稳定而在各项社会事务方面行动的总和。改革开放30年以来，中国的经济与社会发生了巨大的变化，其中重要的变化之一是社会政策体系的改革与转型。从20世纪50年代起，我国逐步形成了适应社会主义公有制和计划经济的社会政策体系，计划经济虽然没有使用“社会政策”的概念，但确实建立起了通过国家计划体系而制定和实施的社会政策体系。其主要的特点是社会政策体制与经济体制较高重合，各类制度互补共存，同时担当经济发展和社会保护的任务。从实际效果上看，当时的这套体制在保障基本民生和维护社会稳定方面发挥了重要的作用，使我国在经济发展相对落后的情况下，有效地满足了广大群众的基本需要，并且在社会发展方面取得了超出其经济水平的成就。

但是，70年代末开始的经济体制改革打破了过去依托公有制和计划经济体制的社会政策的制度基础，迫使在社会政策方面也进行改革。概括起来看，我国改革开放以来在社会政策方面的改革可以大致分为三个阶段：最初是应对70年代末严重的社会问题和80年代初期经济体制改革所引发的矛盾而开始的应对性改革；随后是在市场化和全球化的背景下，由新的理念引导下的社会政策制度转型；再后来则是在新的发展目标指引下的社会政策目标和功能的重新定位，以及构建长期稳定可持续社会政策体系的努力。

一、改革开放初期我国社会政策改革(70年代末到80年代初期)

1.就业体制和住房制度改革

在计划经济时代，我国城市中长期实行计划安置就业的政策以及福利性的住房制度。就业压力和住房供应不足的问题一直存在。但在“文革”期间通过城市知青上山下乡而在一定程度上缓和了这两个方面的压力，维持了过去制度的运行。但在70年代末，随着“文革”的结束，大批下乡知青集中返城，就业安置的困难和住房严重不足的问题一下子集中爆发出来。1979年出现了中华人民共和国成立以来第二次失业高峰，形势十分严峻，给社会稳定带来巨大的压力。在当时资源严重不足的情况下，政府事实上已经不可能再靠过去计划经济时代的方式去解决这些问题，传统的计划性制度安排与老百姓对就业和住房的需求之间的体制性矛盾强烈催发了中国城镇就业制度和住房制度的变革。

在就业制度方面，1979年初，在上海首先出现了一种集安置就业和培训于一体的新型的社会经济组织——劳动服务公司，并随即由此在全国普及开来。1980年8月在北京召开的全国劳动工作会议上充分肯定了劳动服务公司等新的尝试，并提出了“三结合”就业方针(即劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合)。1981年10月，政府又发出《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干规定》，进一步肯定了“三结合”就业方

针，强调要把解决就业问题和调整所有制结构、产业结构密切结合起来。这一新的就业政策将城市就业制度从过去主要依靠全民所有制单位安排就业转为全民、集体、个体共同发展，并通过私营经济和外商投资经济扩大就业；将过去主要依靠发展工业特别是重工业去吸收劳动力的做法，转变为通过发展劳动密集型的第三产业和消费品工业扩大就业；将过去让待业者消极等待国家招工安置转变为鼓励劳动者积极创业和自谋职业；由过去单纯依靠行政手段组织就业转变为运用行政、经济和社会服务相结合的手段促进就业。随着“三结合”的就业方针的实行，打破了过去“统包统配”的计划就业管理制度，劳动者就业和企业用人的主体地位初步得到体现，劳动力市场开始发育。新的就业政策获得了明显的成功，不仅在短短三年时间里(到1982年)绝大多数城市都基本上解决了过去积累下来的包括返城知青在内的城镇失业问题，而且还开创了通过市场化、社会化和放松管制的方式(尽管当时的文献中并没有这样提)来解决经济与社会问题的制度实践。

在住房制度方面，70年代末我国城市住房短缺现象相当严重。为了解决严重的住房困难，尽管当时百废待兴，政府财力严重不足，但国家还是拿出相当的资金用于住房建设。但由于过去欠债太多，再加上不合理的住房分配制度，政府增大住房投资的努力并不十分奏效，结果导致群众住房难和政府财政压力双重困难并存的严峻形势。在这种情况下，不进行制度改革是很难在短期内解决住房困难问题的。为此，国家于1979年开始在广西和陕西的一些城市中实行住房出售的试点，随后各省市区也开始了试点。最初是全价售房，但效果不太理想，1982年后改为补贴售房，几年下来，效果也不是很理想。公房出售改革效果不太理想的主要原因，除了住房制度本身的复杂性以外，还因为当初推行住房出售改革的主要目的是为了回笼老百姓手中的货币，比较单纯地考虑解决住房供应与财政困难的问题，而没有将不合理的住房体制作为改革的重点。尽管最初的住房改革不像就业体制改革那样成功，但它开启了住房改革的道路，并且促使政府后来从另外的方向推进了住房制度改革[1][2]。

2.企业劳动保险制度改革

80年代，随着企业开始实行内部分配制度的改革，允许企业从利润留成中开支奖金和住房等各种福利，利润对企业及其职工来说就有了实质上的意义。而企业退休职工的多少，则直接影响企业利润的水平。新老企业之间由于负担的退休职工人数的不同，会导致在职职工的奖金和福利水平的差异。这种情况一方面不利于调动企业职工的生产积极性，达不到增大企业经营自主权改革的目标，另一方面还引发许多企业对“苦乐不均”的不满。由于这些问题的出现，引发了对原有劳动保险制度的改革。为了解决企业之间在退休金负担上“苦乐不均”的问题，1984年各地开始了以建立新的统筹体系为主要内容的劳动保险体制改革。其中主要包括退休金的统筹和医疗费的统筹。统筹的方式包括行业统筹和地区(市或区)统筹，并且基本上按着企业的行政所属体系来建立劳动保险的统筹体系。当时建立统筹体系的目标只是为了解决各个企业之间退休金和医疗费负担不平衡的问题，而没有涉及其他制度的改变。在这种统筹体制中，养老保险仍然是现收现付，并且完全由企业支付，职工个人不用承担任何费用，退休条件和退休金待遇也没有改变。与原有体制不同的是，过去的体制下，职工的退休金由其所属的企业支付，而在新的统筹体制中则由各个企业按照其职工工资总额提取退休金统筹费，交由政府管理和统筹使用。政府再按照各个企业退休职工的实际数量和退休金开支所需的实际数额来在各个企业之间重新分配统筹费[3]。1984年10月中央财经领导小组会议决定，城镇集体所有制企业也实行养老保险制度，由企业向中国人民保险公司缴付费用，由中国人民保险公司统一经营。但这一做法不符合社会保险的规律，未能实施下去。统筹体制的建立是改革开放后我国养老保险改革的开端。当时进行这种改革只是为了解决由于增大企业自主权和全民所有制企业内部分配制度的改革所带来的经济体制与社会保障体制的制度失调问题。当时改革的目标只是着眼于解决眼前的问题，而不是要着眼于建立全新的社会保障制度。因此，当时的养老保险改革既没有对原来的体制作全面的改动，也没有导