论棕地的改造和利用

论棕地的改造和利用

摘要：我国正处于快速城市化时期，绝大多数城市土地开发以城市外沿用地扩张为主导，城市旧土地再利用程度不高，棕地再开发缺乏发展的宏观背景，但是吸收西方城市建设经验得知，城市棕地再开发是我国大多数城市正在或者将要面临的问题。明确城市棕地概念，了解国际相关棕地改造的政策和法规，建立对未来棕地再开发的认识非常必要。同时应对我国目前进行的棕地开发的现状进行反思，总结经验，为今后的棕地改造提供依据。

关键词：棕地开发环境改造城市建设

1. 棕地的定义

“棕地”意译自英文单词“Brownfield”，于20世纪90年代初开始出现在美国联邦政府的官方用语中，用来指那些存在一定程度的污染、已经废弃或因污染而没有得到充分利用的土地及地上建筑物。广义上讲，棕地指已开发、利用过了的土地，狭义的棕地，各国、机构及诸学者对它的描述都有不同。英国环保局认定棕地是“被以前工艺陈旧的工业生产所污染，可能会对一般环境造成危害，但有日益增强的清理与再开发要求”的用地[1] 。美国国家环保局（EPA）对棕地有一个比较明确的定义：“棕地是指废弃的、闲置的或没有得到充分利用的工业或商业用地及设施，在这类土地的再开发和在利用的过程中，往往因存在着客观上的或意想中的环境污染而比其它开发过程更为复杂”。

2. 棕地的分类与意义

2.1 根据棕地自身的特点，可将棕地分为以下四类：

2.1.1根据污染源不同，可将棕地分为：物理性棕地、化学性棕地、生物学棕地。物理性棕地是由于埋藏在地下的有害固体物质而引起的，如铅、汞等重金属污染物、医疗垃圾；化学性棕地是由于化学物质引起对人类、动植物存在的危害，

由于一些化学物质的特性，它对环境的危害不是立即变现出来，有的需要经历较长的时间才能显现；生物性棕地是由于在分解动植物的尸体中，产生了气体或物质，他们对环境或建筑物有一定的危害[2]。

2.1.2 根据棕地的改造目的的不同，可将棕地分为：工业性棕地、商业性棕地、住宅性棕地、公众性棕地等。工业性棕地主要是指适合改造成工业性的用地；商业性棕地主要是指适合改造成商业场所的用地；住宅性棕地主要是指适合改造成居民居住地；公共性棕地主要是指适合改造成公众设施，方便公众日常生活的用地[3]。

2.1.3 根据土地症状不同，可将棕地分为：实事棕地和疑似棕地。实事棕地是指经过专家评估，存在的症状已被确诊为棕地；疑似棕地是经过专家评估，存在的症状未能肯定是不是符合棕地的标准，存在着不确定性。

2.1.4 根据土地污染程度不同，可将棕地分为：轻度污染棕地、中度污染和重度污染棕地。

另外我国还存在另一种特殊的棕地类型—山区棕地。山区棕地的形成主要是为军事的战略部署，国防军工企业扎根于山区。改革开放后，许多原有的军工企业为了发展的需要，不得不参与市场的竞争，转变成民工企业以适应市场的发展，这些企业必须将原有的厂地转移到城市或者离城市较近的郊区，废弃原有的山区厂址，从而形成了此类棕地。

2.2 棕地再开发与治理的意义

棕地存在于城市内部会造成土地闲置、环境污染、失业率上升、城市景观破碎等问题，对城市的经济、社会、环境等产生不利影响。棕地的治理与再开发是城市可持续发展与城市复兴的必然。棕地的治理与再开发可以缓解土地利用压力，节约利用土地，刺激经济增长；棕地经过治理以后，可以被开发成各种用途的用地，包括公园广场、展览馆、商业区、办公区和住宅区等，这样使土地达到再生性循环使用，改善城区环境和服务设施，对城市经济的可持续发展有不可估量的意义[4]。

3. 世界各国对城市棕地治理的对策

3.1美国棕地治理对策

美国一直是棕地治理的先行者，也是棕地治理中，成效最显著的国家。1980年产生了第一部棕地治理法律—《综合环境反应、赔偿与责任法》（简称《超级基金法》）。30多年来，美国不断的对《超级基金法》进行修正，使之成为美国棕地治理首要依据的法律，用来保障在无法确定责任主体或责任主体无力采用反应措施时，从基金中划出资金用于采取清除污染的措施[5]。2000年美国环境保护局实行棕地经济振兴计划，对棕地的评估论证与治理活动给予补助，成立棕地周期性贷款基金，制定工作培训计划和协同合作等。2002年美国颁布《小企业责任减免及棕地再生法》，旨在减轻某些小企业主的“超级基金”责任，进一步明确勤勉义务的范围，授权拨款用于建设和加强棕地整治计划。

3.2 欧盟棕地治理对策

目前欧洲对于棕地管理没有统一的模式，但其利用欧洲区域发展基金（European Regional Development Fund,ERDF）和聚合基金（Cohesion Fund,CF）来实现欧盟内部的区域平衡，并设置专门计划为棕地修复提供资金。欧盟成员国均有自己国家制定的涉及棕地的法律，如荷兰1985年的《城市和乡村复兴法》、德国1999的《联邦土壤保护法》、《区域规划法》、《建筑法》等[6]。制定欧盟统一的法律章程将是未来发展的趋势。在欧盟的棕地改造和利用过程中，政府、开发商与非盈利机构共同合作，职责分工明确，这在其他国家和地区是很少见的。

3.3日本棕地治理对策

随着棕地问题的不断出现，日本颁布和修订了相应的法律，其中《土壤污染对策法》是日本棕地治理最具有影响力的一部法律。日本棕地治理遵循“出现污染—立法—依法进行检测—公布检测以及治理结果—进行跟踪监测、趋势分析、制定防止对策”的模式。在棕地治理基金的主要来源中，日本的法律强制土地所有者清楚棕地污染，不论污染者是否明确、有无资历，土地所有者都承担补充责任、无过失责任和溯及责任。

4. 我国棕地开发现状及出现的问题

我国的棕地具有面积大、地理位置优越和盲目利用严重等特点。由于工业发

展的需要，我国的大部分棕地都分布在交通发达的城市里，随着人们环保意识的增强和工业在国民经济中的衰退，工业产区都已退出了城市范围，留下了大片的棕地，给城市的发展造成了极大的阻力。随着城市的发展，棕地也成为我国城市空间布局不合理的重要成因。因为缺少政策的引导和对棕地认识的匮乏，我国的棕地再开发也面临着严峻的挑战，由于盲目的再利用和重建也增加了资源的浪费。

4.1 棕地大多处于城市中心地带。由于工业发展时期为了便利的交通和资源运输的优势，我国的大部分棕地都分布在城市的中心地带，城市商业中心的变更也遗留下了很多商业的棕地。城市中心的棕地具有地价高，开发力度薄弱，面临老区搬迁和污染处理等特点，因此也给棕地的再开发提高了难度。这些棕地不仅延缓了城市经济的发展也给城市的市容带来较大的破坏。

4.2 棕地再利用是一个多学科综合治理的课题。棕地再利用不仅涉及城市规划，也包括区域经济、化学、交通、环境等学科。通过各学科来对棕地进行评估、测量、规划、建设和污染处理来达到东堤再利用的目的。然而我国在棕地再利用方面往往都只是有单一学科来进行研究和处理，最终导致了一方面强而其他方面疏漏的现象。

4.3 棕地再利用中盲目重复建设严重。由于我国缺少对棕地再开发的认识，往往都是经过简单的规划就对棕地进行了拆除和建设。大部分的棕地都是原厂区的搬迁而未经过认真的评估和规划以及污染的处理就对棕地进行了建设。在这样的重复建设中并没有对棕地的污染进行处理，这不仅会对居住人口的身体带来损害，而且在没有经过认真规划的情况下这样的盲目建设在未来的几年也可能会成为另一个棕地。棕地盲目的重复建设在我国是个普遍的现象，然而并没有得到正确的认识，棕地的盲目重复利用浪费了大量的资源，也为日后棕地的再利用造成了严重的阻碍。

4.4 投资风险大和收益不明确。棕地的再利用不仅是政府的工作而且是全社会的工作，棕地的再利用要依靠投资来进行建设。大部分的开发商都不会承担着污染没有处理好的责任来开发棕地。由于过高的投资使得棕地的收益也变得不明确，开发商的投资是棕地再利用的重要因素，人民群众是棕地再利用的验收工，