司法责任制综合配套改革综述

司法责任制综合配套改革综述
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司法责任制综合配套改革综述-法律
司法责任制综合配套改革综述
湖北省人民检察院副检察长郑青
检察机关实行司法责任制，主要目的是通过构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定机制，落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的要求，保障检察权依法独立公正行使，提高检察机关司法公信力。

司法责任制是一项系统工程，必须围绕高检院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》明确的改革目标任务，推行全方位、多层次的综合配套改革，实现改革效果的最大化。

一、检察机关司法责任制改革的基本内涵
司法责任制的核心在于对“司法责任”内涵的正确理解，防止将“司法责任”等同于“追责问责”。

司法责任包括目标责任、职权划分、责任承担三个方面。

具体而言，一是目标责任。

即明晰各类检察人员的职责分工，研究确定不同类别检察人员的职责清单，促进各类人员，特别是检察官积极作为、敬业守责。

二是职权划分。

即科学划分、合理配置检察长、检委会、检察官的办案权限，使检察官成为有职有权、相对独立的办案主体。

三是责任承担。

即明确各类检察人员对其决定、办理的事项应承担的法律后果和责任，落实办案质量终身负责制和错案责任追究制。

以上三个方面是相互关联、完整统一的关系，不可偏废。

依法确权、分工履职是责任承担的前提；清晰的责任体系和严格的追责机制，能够促使检察人员心怀对法纪的敬畏，以严谨认真的态度办理每一起案件。

二、检察机关司法责任制改革的主要遵循
司法责任制改革是一项综合性、基础性的系统工程。

要实现可持续，需要
从以下三个方面着力。

第一，遵循规律。

既要遵循司法活动一般规律，更要把握检察权运行的特殊规律。

在路径选择上，区分检法两家在领导体制、运行模式、办案组织等方面的差异，不搞“捆绑式”改革。

在改革理念上，不片面提“去行政化”，将“加强管理”与增强司法属性截然对立，从一个极端走向另一个极端；在制度设计上，处理好检察一体化和检察官独立负责的关系，兼顾不同层级检察机关、不同业务类别的性质和特点。

第二，统筹协调。

加强与检察人员分类管理，司法人员职业保障，省以下检察院人财物统一管理等改革措施的衔接配套，同试同改、协调推进，以突破制度瓶颈和要素掣肘。

第三，综合施策。

深刻认识司法责任制改革的复杂性、基础性，从科学划分办案权限、健全办案组织等方面人手，推行系统性措施，实行综合配套改革。

三、司法责任制综合配套改革的制度完善
随着检察人员分类管理逐步到位，司法体制改革进入落实司法责任制的攻坚期。

检察机关深化司法责任制，需要健全配套制度和工作机制，形成制度体系。

（一）围绕司法责任体系健全相关制度
1、明确各类办案主体的职责。

合理配置检察长、副检察长、检察官及各类辅助人员在案件办理中的职责任务，明确检察长、副检察长、业务部门负责人的监督管理职责，做到分工明确、配置科学。

第一，明确检察领导的司法办案职责。

与审判机关办案模式不同，检察机关实行上命下从的一体化工作机制，检察权行使带有一定行政性，检察长、副检察长的指挥审核和决定本身即为办案方式的一种。

因此，检察领导直接办案主要有两种形式：一是依法行使指挥、审核和决定权。

二是以其本来的职务身份直接参与办理重大、疑难、复杂案件，承担侦查、讯问、出庭等具体办案活动。

第二，明确检察官的司法办案职责。

检察官经
检察长授权，依法履行办案职责，对授权范围内事项有权作出决定，并承担相应责任。

检察官负责办案组工作，带领和指导检察官助理等辅助人员开展工作，办案组成员应当服从检察官的指挥。

第三，明确检察官助理的司法办案职责。

检察官助理一般应具有法律职业资格，根据检察官指派，依法参与办理案件，协助检察官开展讯问、询问、出庭、调取证据等工作，但没有案件决定权。

第四，明确书记员等其他人员的司法办案职责。

书记员承担案件的记录、收转登记、归档和法律文书的收发传递等。

检察官根据办案工作需要，经分管检察长批准，可申请司法警察和司法技术人员参与执行办案任务。

第五，明确检察长、检委会、部门负责人等主体的管理监督职责。

检察长、检委会在办案中监督、指导检察官办案组工作，业务机构负责人负责本部门的司法办案管理工作，监督、检查、协调检察官及辅助人员的司法办案工作。

2、完善办案权限清单。

科学划分检委会、检察长、副检察长、检察官的办案权限、是司法责任制改革的基础。

改革的重点是将法律规定由检察长、检委会行使的职权，按照“抓两大、放两小”的原则授予检察官行使。

“两大”指重大复杂案件和可能影响其他执法司法机关判决、裁定、决定的诉讼监督案件仍由检察长、检委会决定：“两小”指将一般案件的处理决定权，以及所有案件的非终局性事项、事务性工作决定权授予检察官。

在具体授权上，应当区分不同业务类别的性质和特点，对司法属性较强的业务，如批捕、起诉等，放权幅度可以较大，对行政属性较强的业务，如职务犯罪，放权幅度相对较小：区分不同层级的职能范围、工作特点和案件数量，分别制定省市县三级院权限清单：根据改革进程逐步达到改革目标，初期授权范围相对较窄，待检察官整体素质提升后，授权逐步扩大。

3、建立司法责任认定与追究制度。

健全检察机关司法责任追究制度，解决长期存在的“责任分散、主体不明”难题。

一是科学划分责任范围。

司法责任范围不只针对检察官，而是涉及办案中不同层级的办案主体。

检察官在其职权范围内所作出的决定，检察官对其决定承担责任。

需由检察长或者检委会决定的事项，检察官对事实和证据负责。

提交检委会审议决定的案件，检察官对案件事实和证据负责，检委会对案件定性和法律适用问题负责。

检察辅助人员参与司法办案工作的，根据职权和分工承担相应的责任。

二是明确责任情形。

按照主客观相一致，责任与处罚相适应的原则，将追责情形限定为故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任三种，对司法办案工作中虽有错案发生，但检察人员尽到必要注意义务，没有故意或重大过失的，实行司法责任豁免。

三是建立责任认定与追究机制。

实行案件评查、个案评查、责任倒查三个前后相接、有机联系的程序，既各自独立又综合发挥作用。

案件评查针对所有案件，对评查中发现的某些案件．如无罪判决、办案程序严重违法的，启动个案评查：个案评查后发现确有追责情形的，进行责任认定与追究。

（二）围绕办案运行模式健全相关制度
1、健全办案组织形式。

实行司法责任制，必须建立符合检察工作规律，职权明确、协作紧密、制约有力、运行高效的专业化办案组织。

高检院方案规定了独任检察官和检察官办案组织两种组织形式。

实践中可以根据履职需要、案件类型及复杂程度进行细化，实行基本办案组织、组合办案或协同办案、专案组三种形式。

其中，基本办案组织对应独任检察官，组合办案、协同办案和专案组是对检察官办案组的细化。

一是健全基本办案组织。

即一名检察官配备若干辅助人员组成办案组，这是最常见、最典型的办案组织。

二是组合办案或协同办案。

由
两个以上基本办案组织组成，在检察长直接组织指挥下，就是组合办案；在一名检察官主办，其他检察官参与协助的情况下，就是协同办案。

三是专案组。

对一些特别重大、复杂的专案，建立跨部门、跨区域的办案组织。

实践中可以根据需要，分别采用不同的办案组织形式。

对审查逮捕、审查起诉案件，一般由基本办案组织（独任检察官）承办，重大、疑难、复杂案件也可以采取协同办案、组合办案、专案组（检察官办案组）等形式。

对于职务犯罪案件，一般采取协同办案、组合办案、专案组（检察官办案组）等形式，简单案件也可以由基本办案组织（独任检察官）承办。

对于诉讼监督等其他法律监督案件，可以由基本办案组织（独任检察官）承办，也可以采取协同办案、组合办案、专案组（检察官办案组）等形式。

2、优化内设机构设置。

内设机构是检察机关内部职能分解和资源配置的具体形式，即将相同检察职能或者相同办案任务的检察人员整合在一起，便于管理和发挥整体效能，是“专业平台”和“管理单元”。

办案组织是以办理案件、生产案件产品为组织目标的办案单元。

内设机构与办案组织两者在职能作用、目标任务上不同，不能混同，但两者又有联系。

办案组织一般设置在内设机构之下，从横向上看，内设机构整合实质是重新配置检察职权和检察资源，直接关系到新的办案组织能否形成并有效运行：从纵向上看，内设机构整合实质是减少中间层级，对于办案组织扁平化改造具有重要意义。

推进司法责任制改革，应当注重与内设机构整合相结合，既促进机构扁平化又促进办案专业化，既适当去行政化又强化司法管理。

在基层院方面，针对官多兵少，机构林立、层级较多的问题，整合机构设置，优化职能配置，建立以检察官为主体的岗位管理和办案模式。

在省市两级院，针对职能配置不科学，机构设置不统一的问题，按照优化检察职能配
置和侧重精细化分工与专业化建设的原则，实行相关机构分设及职能优化。

3、规范、优化办案审批、指挥和指令。

实行办案审批制是检察一体化的重要体现，应当坚持。

同时要协调处理好检察一体化与检察官相对独立的关系，针对审批制存在的问题，从工作机制层面加以优化，使之更加符合司法办案需要。

一是优化办案程序。

对属于检察长、检委会决定的事项，实行“扁平化”改革，减少部门负责人审核层级，提高办案效率。

属于检察官决定的事项，检察官可以独立作出决定而无需报请审批。

二是增强检察长、检委会的司法亲历性。

检察长、检委会在办案审批、指挥、指令过程中，应当依据确实充分的案件材料，全面了解熟悉案情，依法作出决定、指令。

对于需要检察长、检委会审批、指挥、指令的事项，检察官应当提供确实充分的案件材料，全面、客观地汇报案件情况。

三是实行指挥指令书面化。

检察长、检委会对司法办案的决定和指令，应当记录在案，其中作出重大决定和指令应当采取书面形式。

四是设置检察长职务移转权，以柔性方式调适检察一体与检察官独立的矛盾。

检察官认为检察长和检委会作出的决定、指挥、指令违反法律和相关规定的，有权提出异议：检察长和检委会不改变该决定、指挥、指令并要求立即执行的，检察官应当执行，但明显违法的决定、指挥和指令除外。

检察官坚持自己意见的，检察长在时限内可以将案件转由其他检察官办理。

（三）围绕加强监督制约管理健全相关制度
1、健全监督制约制度。

在授权检察官的同时，健全内外部监督制约机制，加强对检察官行使权力的监督。

一是检察长、检委会对司法办案活动的领导和监督。

检察长、检委会有权随时监督、检查检察官办案组工作，有权变更、撤销检察官的决定。

二是业务部门负责人对司法办案的管理和组织。

在实行司法责任制
的情况下，业务部门负责人应当转变职能角色，承担监督、管理、指导、协调等职能。

三是检察官与办案组成员之间的相互监督。

检察官负责组织、指挥办案组工作，有权申请更换检察辅助人员，办案组成员对于检察官在办案中滥用职权、徇私舞弊等行为，应当及时报告。

四是案件管理、纪检监察等专门监督管理机构对司法办案活动的监督制约。

五是外部监督制约。

包括自觉接受人大监督和党委政法委执法监督，自觉接受公安、法院、律师、人民监督员等外部监督制约，完善检务公开机制等。

2、建立业绩考评制度。

建立对各类人员的综合考核制度。

以检察官为例，在目标责任方面，侧重评价办案数量、质量、效率等，考核其法定职责是否履行到位：在职责划分方面，侧重评价是否有越权或怠于履职等行为；在责任承担方面，侧重对司法过错责任的惩戒等。

围绕三个方面的考核，健全检察官职责清单、业绩档案、案件质量评查等制度，建立起考核结果与奖励、晋升挂钩机制，以及不适任检察官退出机制。