方明江中国跨境经济合作区的发展现状和发展战略

方明江：中国跨境经济合作区的发展现状和发展战略
发表于昨天16:29
|
只看该作者随着“一带一路”倡议的推进，跨境经济合作的重要性也愈发突显，我国跨境经济合作区的建设也即将进入快速发展期。

2015年月28日，经国务院授权，国家发改委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，其中明确提到要探索投资合作新模式，鼓励合作建设境外经贸合作区、跨境经济合作区等各类产业园区。

2015年12月24日，国务院印发的《国务院关于支持沿边点地区开发开放若干政策措施的意见》更是在开篇写道：重点开发开放试验区、沿边国家级口岸、边境城市、边境经济合作区和跨境经济合作区等沿边重点地区是我国深化与周边国家和地区合作的重要平台，是沿边地区经济社会发展的重要支撑，是确保边境和国土安全的重要屏障，正在成为实施“一带一路”战略的先手棋和排头兵，在全国改革发展大局中具有十分重要的地位。

可见，跨境经济合作区的建设已然成为“一带一路”战略的重要抓手，是推动我国边境地区发展的重要方式。

中国跨境经济合作区发展现状
目前，中国跨境经济合作区主要以东北边境地区与东北亚国家，西北边境地区与中亚五国，西南边境地区与东南亚开展的跨境经济合作为主。

作为中国三个相继设立的跨境经济合作区，在双边经贸合作的探索中，基本上遵循了一条“边境经济合作区→边民互市贸易区→跨境经济合作区”的发展路径，以突破国家边界效应影响。

（一）中俄绥芬河-波格拉尼奇内贸易综合体
作为东北亚跨境区域合作的探索，中俄绥芬河—波格拉尼奇内贸易综合体（以下简称贸易综合体）位于黑龙江省绥芬河市公路口岸与俄滨海边疆区波格拉尼奇内区边境线，区域总面积4.53平方公里，是1999年6月经中俄两国外交换文确立的第一个全封闭式跨国边境贸易区，也是中俄边境地区最大的经济合作项目。

2002年2月，黑龙江省政府与俄滨海边疆区政府签署《建设中俄绥—波贸易综合体协议》。

2004年3月，世茂集团与俄滨海公司达成《合作开发中俄绥—波贸易综合体框架协议》。

2004年8月，贸易综合体建设全面启动。

贸易综合体计划分两期开发，一期工程中方一侧已于2006年8月提前完成，二期预计2010年完成，总投资约100亿元人民币。

随着4月21日绥芬河综合保税区正式得到国
务院的批准设立，这不仅是中国第二个陆地边境综合保税区，也是东北地区唯一的沿边陆路综合保税区，进一步推动东北边境地区跨境经济合作进程。

（二）中哈霍尔果斯国际边境合作中心
中哈霍尔果斯国际边境合作中心（以下简称合作中心）是在中国与哈萨克斯坦两国元首达成共识基础上促成的特
殊的跨境经贸区和投资合作中心，合作中心也是上海合作组织框架下区域合作的示范区。

合作中心沿界河跨中哈两国边境线，实际规划面积5.28平方公里。

同时，中方还在霍尔果斯规划了9.73平方公里的配套区。

根据2004年9月24日《关于建立中哈霍尔果斯国际边境合作中心的框架协议》，2005年7月4日《中哈关于霍尔果斯国际边境合作中心活动管理的协定》，中国政府于2006年3月17日正式批准霍尔果斯国际边境合作中心设立。

中方于2006年6月正式开工建设，基础设施建设中方已经投入10亿元。

哈方成立了由工贸部直接领导的国家股份公司，并已将合作中心建设资金列入2006、2007财政年度预算。

目前，合作中心哈方一侧基础项目施工进展较快。

合作中心建成后，霍尔果斯将成为全新疆最大的口岸，同时也是中国通往中亚、西亚、欧洲的重要枢纽。

（三）中越凭祥—同登跨境经济合作区
作为联合国开发计划署大力支持和资助的中越跨境经
济合作项目之一，中越凭祥—同登跨境经济合作区是以中国—东盟自由贸易区为合作框架的“试点”，其位于中国广西凭祥的浦寨边贸区与越南谅山同登的新清口岸区交界处，合作区总体规划面积17平方公里。

2007年1月，广西与越南谅山两省区共同签署了《中国广西壮族自治区与越南谅山省建立中越边境跨境经济合作区合作备忘录》。

2007年10月底，UNDP援助中国—越南跨境经济合作区项目启动工作动员会在南宁举行，标志着为期三年的中越边境经济合作区项目正式启动。

2008年4月，谅山省商贸旅游厅上报同登边境经济合作区方案得到谅山省人民委员会审批。

2008年12月19日，随着中国第一个陆地边境的综合保税区——广西壮族自治
区凭祥综合保税区得到国务院批准设立，标志着中越跨境经济合作区中方项目启动。

三个跨境经济合作在区域内具有“两国一区、境内关外、封闭运作、协调管理”的特点，不仅享有国家赋予的WTO 原则允许和保护的边境贸易及交易税收等优惠政策，还具有功能齐全的边境贸易、商品交易、出口加工、国际物流等功
能区，对于提升沿边开放水平，以实现边境自由贸易区的目标逐步过渡。

中国跨境区域经济合作发展战略
（一）跨境经济合作区设立的意义
积极推进跨境经济合作区设立具有三方面的现实意义：第一，区域经济一体化牵动边境口岸发展。

第二，边境口岸是边境对外贸易的重要载体。

第三，边境对外贸易是区域经济一体化的必然要求。

跨境经济合作主要集中在中国边境地区，边境口岸是国家实施全面对外开放的平台和窗口，也是西部大开发战略和“兴边富民”政策在边境地区的重要体现，更关系着边疆稳定与长治久安。

中国边境地区与东北亚、中亚及东南亚地区的经贸合作基础，是进一步发展跨境区域经济合作的重要条件。

（二）跨境经济合作区设立的步骤
从目前国内外可借鉴的跨境经济合作运作及实施步骤
看需要着重考虑以下三个方面内容。

明确原则，方向指引。

坚持“睦邻友好，互利共赢”的原则，在谋求中国与毗邻周边国家的平等、互信、互利新型外交关系中，以跨境经济合作区推动实现国家之间互利共赢发展局面；坚持“市场运作，多极共促”的原则，政府作为区域经济合作的主要利益代表，要充分发挥两国合作的主动性与创造性，积极利用国际组织及相关机构项目支持，调动企业积极性与参与性，促进本国要素流动、产业整合、科教文卫等方面的合作交流；坚持“条块联动，梯度推进”原则，以口岸发展比较好的国家一类口岸为“基点”，以国家二类口岸为承接“节点”，根据各省区对外开放程度、基础设施条件较好的边境经济合作区、边境贸易区、边民互市贸易区的发展状况，形成“两点三区”条块联动、梯度推进跨境区域经济合作。

量力而行，分层推进。

要根据当地跨境经济合作的发展基础、优势条件，考察毗邻国家发展意向、法律依据和管理模式等内容，一方面通过两国中央政府进行高层对话以探讨合作意向，进行制度安排以确定管理协调机构；另一方面充分利用国内外两种资源、两个市场，发挥口岸优势，利用相关国际组织的协调和支持，通过两国地方政府的合作交流促成跨境经济合作区的设立。

定位功能，分步实施。

跨境经济合作区要根据功能定位及建设进度适时调整，主要分三个阶段。

第一步，根据当地经济社会发展现状，进一步优化基础设施、完善投资机制，发挥资源优势；第二步，向国家申请在当地边境地区建立享有优惠政策的加工区、保税区，争取获得国家批准和国际组织资助；第三步，基于两国经贸合作的基础，向国家申请建立跨境经济合作区。

（三）跨境经济合作区发展策略
20世纪90年代以来，区域经济合作已成为当今世界经济发展的主题之一，对中国边境地区对外开放及经济发展具有重要而深远影响。

1.提升跨境经济合作战略高度，推进自由贸易区合作进程。

2003年以来，中国积极推进自贸区建设进程，目前正与五大洲的31个国家和地区建设14个自贸区。

其中已生效的7个自贸协定中，涉及中国与毗邻周边国家的跨境经济合作主要包括：与东盟签署的《货物贸易协议》和《服务贸易协议》；与巴基斯坦签署的《自贸协定》和《服务贸易协定》。

这意味着自由贸易区已经成为加入WTO之后，中国及其边境地区对外开放、对外贸易与投资的新战略。

2.加强次区域经济合作交流，推进跨境区域合作发展进程。

目前，中国几乎与每个周边国家都存在次区域经济合作，如东北亚地区包括俄罗斯、朝鲜、蒙古、韩国参与的图们江地区经济合作；中亚地区包括中亚五国以新亚欧大陆桥为纽带的新丝绸之路地区开发；东南亚地区包括越南、老挝、缅甸、泰国等国共同参与的澜沧江—湄公河次区域经济技术合作和泛北部湾经济合作。

而东北亚和东南亚地区作为世界地缘经济地域最为活跃的两个次区域合作地区，在次区域合作新情势下，一方面要总结经验，推进中俄绥芬河-波格拉尼奇内贸易综合体和中哈霍尔果斯国际边境合作中心后期建设
工作，另一方面要立足于中国东北和西南边境地区跨境经济合作区的拓展与推广。

3.突破跨境区域合作的障碍，实现多点、多极、多元发展。

跨境区域经济合作，一方面随着双边自由贸易安排的深入，通过WTO的最惠国待遇进一步开放市场，分阶段取消绝大部分货物关税和非关税壁垒，将在促进中国企业对外投资，促进东道国经济发展的同时，以此突破边境区域经济合作障碍，实现中国与毗邻周边国家“多点、多极、多元”化合作中开拓创新。

另一方面，要在口岸点、边境线、贸易区、产业带与文化网的“五维空间”基础上，根据两地区地缘、
资源禀赋、产业结构等特征，在统一的领导机构和协调机制下，在交通、能源、贸易、投资、科技、农业、环保、教育、文化等领域确立核心开发项目，实现跨境区域经济合作“多元一体化”进程。

随着中国实施自由贸易区战略的深入，跨境经济合作区将面临着毗邻国家政治动荡、经济衰退、法律欠缺、文化保护等一系列问题，同时也将受到中国东、中、西部区域经济发展不平衡的客观制约。

作为中国自由贸易区推进的前沿阵地，跨境经济合作区不仅开创了区域经济一体化在边境地区发展的新路径，也将开创中国边境地区、内陆地区及沿海地区对外贸易的新格局。

可见，深入开拓中国跨境区域经济合作，不仅有利于深化次区域经济合作，提升边境地区对外开放程度和边境贸易水平，还将在推动西部大开发，振兴东北老工业基地发展战略中，为促进民族地区经济的可持续发展，产生深远影响。