地方政府能力刍议

2004年3月

第33卷第2期

湖南师范大学社会科学学报

Journal of S ocial Science of Hunan N ormal University

V ol.33　N o.2

Mar.,2004地方政府能力刍议Ξ

吴家庆,徐容雅

(湖南师范大学公共管理学院,湖南长沙　410081)

摘　要:随着全球化趋势的不断增强和我国改革的不断深化以及中央与地方权力关系的调整,地方政府能力状况对地区经济和社会全面发展的影响日益凸显。因此,深化地方政府能力研究具有重大的理论价值和实践意义。本文在论述深化地方政府能力研究之必要性的基础上,对地方政府能力的概念、构成要素进行了界定,并对影响地方政府能力的因素进行了探讨。

关键词:地方政府;政府能力;地方政府能力

中图分类号:C934 文献标识码:A 文章编号:100022529(2004)022*******

在当今全球竞争中,政府(包括地方政府)和其他公共部门的能力和效率被认为是一个国家有着巨大国际竞争力的重要资本。伴随着经济全球化进程加快和中国“入世”,使中国各级政府在面临难得机遇的同时也面临严峻的挑战。而受冲击最大的是政府,“入世”首先是政府的“入世”。地方政府能否应对“入世”的挑战,关键在于新环境下的政府能力。因此,对地方政府能力进行系统研究,为明确地方政府管理体制改革目标,优化治理方式和行为,提高地方政府公共管理能力和水平提供理论参考,使我国地方政府成为对外能熟谙国际规则,对内能提供高质量的公共服务无疑具有重要意义。

一、深化地方政府能力研究的必要性

政府能力的研究是社会发展到一定阶段政府行政的一种现实需要。政府行政是伴随着人类社会国家和政权的产生而产生的,是国家上层建筑的重要组成部分。自它产生之日起,就担负起政治统治和社会管理的双重职能。从历史的角度讲,最初的政府行政,由于受整个社会历史条件的限制,所依靠的主要力量并不是政府能力,而主要是政府自身的强力。进入近、现代以后,面对社会公共事务的不断增多,社会管理任务的日趋繁重,尤其是面对经济关系发生的变化,经济萧条、经济危机的到来,资本主义国家总是用比较高超的行政本领来促进经济的发展和整个社会的正常运作。这在一定程度上不但缓解了当时国内的各种社会矛盾,而且也延缓了资本主义走向衰弱的趋势。这充分显示了政府能力的

强化对社会经济所起的积极作用。世界银行的报告认为:“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否将持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上,政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥,该国经济便蒸蒸日上,但是若情况相反,则发展便是止步不前。”[1](P155)提高政府能力的问题成为世界普遍关注的问题,关于政府职能、政府机构的讨论在终极意义上都指向了政府能力的问题。

在新中国成立之初,特殊的国际环境和严酷的国际国内形势,决定了我国政府只能是以强力行政为主,来粉碎国内外敌对分子企图颠覆和破坏的阴谋,巩固新生的无产阶级政权。在社会主义改造基本完成后,行政环境已经开始改变,社会管理职能客观上已成为政府主要职能,要求政府从以强力行政为主转向以能力行政为主。然而我们既未能从理论上给予充分的肯定,也没有在实践上完成这种转变,而是继续强调政府的所谓专政职能,使得政府在当时中国的社会管理尤其是在经济发展过程中,其作用的发挥受到了很大的限制。十一届三中全会的召开,标志着我们的国家进入到一个以经济建设为中心的新的历史时期。党的工作重心的转移,必须要求政府行政职能重心的转移,即由政府统治职能为主向以社会管理、尤其是经济管理职能为主的转变。在这样的历史背景下,行政学界的理论工作者,紧紧围绕这一根本问题,结合我国行政改革的实际,从历史和现实的角度,对行政职能的转变作了深入的探讨。但是,政府职能只解决了政府要做什么的问题,这是一种规范性的东西,在此基础上应主

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Ξ收稿日期:2003211220

基金项目:湖南省社科基金重点项目“入世后的地方政府能力研究”(02Z D01)

作者简介:吴家庆(1962-)男,湖南澧县人,湖南师范大学公共管理学院教授,博士生导师;

徐容雅(19802)女,湖南邵阳人,湖南师范大学公共管理学院硕士研究生。

要解决政府如何履行政府的职能,这便是政府能力问题。因此,对于公共行政学而言,政府能力的研究是很有意义的。特别是随着全球化趋势的不断增强和我国改革的不断深化以及中央与地方权力关系的调整,政府能力对一个地区的生存和发展将具有越来越重要的意义,对地方政府能力的研究因而存在着巨大的“市场需要”。

第一,地方政府能力研究是我国应对入世挑战的迫切需要。WT O体制下的所有产业经济、社会生活变化在产生全国性、全局性影响之前,首先是产生区域性的影响。所以在特定意义上,我国地方政府是进入WT O后的中国经济、社会首要负责人。同时由于地方政府是区域经济的调控主体和区域的管理中心,此外还是诸多地方国有企业的直接代表,决定了地方政府在我国加入WT O后不可避免地要承担区域社会受到冲击的直接后果。入世对我国地方政府的冲击,一是对现有体制的冲击,WT O的三大原则,即法治、平等、透明原则都应该体现在政府体制中,但我国现有体制还很难体现这三原则。二是对政府治理方式和行为的冲击,我国地方政府的管理理念、管理制度和管理方式与WT O法律体系的要求相抵牾以及同参与全球化竞争不相适应。特别是地方政府政策的任意性和执行的随意性比较大,地方保护主义和“诸侯经济”严重存在。地方政府能否应对“入世”的挑战,关键在于新环境下的政府能力。因此,对地方政府能力进行系统研究,为明确地方政府管理体制改革目标,优化治理方式和行为,提高地方政府公共管理能力和水平提供理论参考,使我国地方政府成为对外能熟谙国际规则,对内能提供高质量的公共服务无疑具有重要意义。

第二,地方政府能力研究是我国社会转型的内在要求。当代中国社会转型涉及多领域的全面的社会变革,由传统农业社会向现代工业社会、传统计划经济体制向社会主义市场经济体制、封闭型社会向开放型社会的转变,实现中国特色的社会主义现代化。当人们把政府能力作为转型社会一项重要内容来研究时,更多的是对中央政府而言,而事实上,地方政府作为国家机构的重要组成部分,其政府能力同样具有推动社会转型和发展的作用。社会转型是一项浩大而复杂的工程,而且需要具体问题具体分析,中国幅员辽阔,地区差异大,对于地区之间差别如此大的国家来说,如果改革的重任由中央政府一肩挑,不仅推行的难度大、效果差,而且风险非常大,所以,我国地方社会的转型重点在于提升地方政府能力,使地方政府充当社会转型的领导者和保障者。我国社会正在发生的社会转型属于渐变模式的社会转型,从社会转型目标之确立、方略之选择到轻重缓急之控制,都是在政府的统一领导下进行的。从某种程度上讲,渐变模式更具有复杂性,因为进步与落后、改革与保守、否定与继承、守业与创业、渐进与激进等等因素纷乱杂陈,莨莠难分,如果政府没有强有力的能力,那么,以政府为主导的社会转型就只能是缘木求鱼了。社会转型实际上是一个从有序到无序到新秩序的正反合过程。按照马克思・韦伯的社会秩序观即社会分层、社会组织和社会体系来分析,这一过程表现为地方社会原有社会分层界限的打破,社会组织的重组以及社会体系的重新整合,其间的社会角色转换、价值嬗变、利益分化、体制瓦解形成一股强大的无组织力量进而产生无序与混乱。[2]因此,需要一个强有力的地方政府作为社会转型的保障在混乱中求得新的整合。而实践需要理论的指导,因此,对地方政府能力的研究显得尤为迫切。

第三,地方政府能力研究是解决地方问题的现实需要。中国自20世纪80年代以来的行政改革,特别是1998年以来的机构改革,对中央和地方权力关系的调整,促进了我国中央与地方分级调控体系的形成和地方经济主体地位的确立。地方政府遇到的挑战是前所未有的。政治上:腐败现象屡见不鲜,权钱交易甚为严重,地方主义日渐抬头等政治衰败现象不一而足,地方政府在合法性与政治认同等方面受到极大挑战。同时,政治参与的膨胀对政治体系的压力不断增大,社会与政府间张力日渐增强,地方政府机构的不断扩大导致政府成本快速增大,这一切因素的存在共同构成政治稳定和政治发展的危机与困境。经济上:政府贫困化、通货膨胀、国营大中型企业亏损、经济增长瓶颈、分配不公等问题严重。此外,政府在宏观调控、计划指导、法制构制、市场监督等方面也遇到全新的课题。文化上:旧的价值体系被打破,新的价值观又不能及时建立,形成价值真空,进而导致文化迷失,一元与多元相冲突,市场伦理与计划观念相矛盾,精英文化与大众文化相抵牾。社会上:人口爆炸、社会保障体制尚未确立、资源浪费、环境污染、文化盲流、黑社会抬头、治安混乱、失业剧增等等。这些都需通过提升地方政府能力来解决。这就要求学术界对地方政府能力进行系统而全面的研究,形成一整套相对比较完备的理论来指导地方政府的实践。

二、地方政府能力的特质

什么是政府能力?什么是地方政府能力?学术界没有一个明确而统一的说法。马克思・韦伯强调维系政府统治所需物质手段的合法使用,认为国家能力就是国家合法地使用那些独占性权力活动的能力。结构功能学派强调从政治体系与外部环境的互动关系上界定政府能力,认为“政府能力是指建立政治行政领导部门和政府行政机构,并使它们具有制定政策和在社会中执行政策,特别是维持公共秩序和维护合法性的能力。”[3](P433)公共选择学派的学者从政策的制定或执行效果的角度理解政府能力:有人认为政府能力是政府完成任务的潜力;有人认为政府能力则是政府吸引资源投入以满足社会整体需求的能力;还有人认为政府能力的关键在于各项政治与行政制定安排的选择与发展,从而将政府能力的研究引入政策分析的微观领域。回归国家学派的乔・米格达尔则认为,“国家能力是国家通过种种计划、政策和行动实现其领导人所寻求的社会变化的能力,主要表现在渗透社会

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