公园城市社区发展治理的实践与思考

公园城市社区发展治理的实践与思考

作者：李羚

来源：《邓小平研究》2019年第06期

〔摘要〕四川天府新区作为习近平总书记“公园城市”概念的提出地，积极探索公园城市社区发展治理方面的新路径。天府新区华阳街道以党建引领社区发展治理，推动街道社区职能与城市管理职能协调发展，创新社区发展治理工作方法，推进国际化社区发展，取得了公園城市社区发展治理的新成绩。同时，为进一步完善公园城市社区治理发展的路径，需要建构党建引领社区发展治理的新指标，强化街道的社区营造创新，推动传统社区治理向公园城市治理发展。公园城市的提出深化了对城市发展规律的认识，也将引领社会治理方式变革，有助于形成共建共享的新型社区发展共同体，助推超大型城市治理体系和治理能力的现代化进程。

〔关键词〕公园城市;社区发展治理;华阳实践;天府新区;社区营造

〔中图分类号〕D638 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2096—0921（2019）06—0105—09

〔作者〕李羚，四川省社会科学院社会学研究所研究员，硕士研究生导师，四川成都610072

公园城市社区发展治理工作是当前中国城市发展的重要内容。进入新时代，随着我国社会主要矛盾发生变化，基层社会面临诸多风险矛盾，基层社会治理面临诸多难题挑战，中国正在经历从构建秩序治理向深化发展治理的转变，迫切需要积极探索创新基层社会治理方式途径，推进基层社会治理现代化，努力打造共建共治共享的基层社会治理新格局。

一、公园城市社区发展治理问题的提出与现实价值

2018年2月习近平总书记到成都天府新区，首次提出“公园城市”的概念，指示天府新区要做公园城市的示范区，要以先行先试全力推动以公园城市为主要形态特征的城市建设。公园城市的提出，深化了对城市发展规律的认识，为全球城市面向未来探索可持续发展新形态提供了“中国智慧”和“中国方案”，在世界城市规划建设史上具有开创性意义。成都要建的这座公园城市，是农耕文明、工业文明和生态文明交相辉映，人、城、境、业高度和谐统一的大美城市形态，是一次大胆的城市发展探索。公园城市建设也将引领社会治理方式变革，统筹政府、社会、市民三大主体，形成共建共享的新型社区发展共同体，助推超大型城市治理体系和治理能力的现代化进程。

社区发展治理是城市化发展的产物。城市化和社会经济协调发展是人类社会，特别是发展中国家面临的一个关键问题。中国社区发展历程经历了单位制、街居制、社区制的发展，社区治理经历了从社区控制、社区管理向社区治理的变化。20世纪90年代以来社区建设、社区发

展概念才开始成为政治和治理中的主流性话语。党的十八大以来，中国社区发展进入到强化居民参与和社区认同、建立社会力量参与社区建设长效机制的创新发展新阶段。2016年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中，对增强社区服务功能、发挥社会组织作用、增强社会自我调节功能、完善公众参与机制等社会治理的重点环节提出了新要求。2017年4月3日，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》正式印发，提出完善城乡社区治理体制，努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供可靠保证。这是新中国历史上第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件，为我国社区治理的不断发展奠定了坚实的理论基础和政策依据。

公园城市社区发展治理很显然有三个不同于以往的特点：第一，从跨域治理的角度切人。社区发展治理已打破地理空间的界限，不只着重“地缘社区的营造”，更重视治理中的政治及行政过程;第二，属于多层级的空间运作，社区治理与城市发展密切相关，治理应该有一些非传统的、非行政的、非官僚的运作方式;第三，强调治理模式的创新。天府新区国际化社区的提出是一种新型社区类型，需要通过都市治理寻找新的创意方式，以此来建构优势，更好实现资源利用。成都是我国社区发展治理的高地，一直以来都是国家政策的试点实验区，之前作为城乡统筹试验区，为解决我国城乡一体化发展问题提供了重要的案例借鉴。着眼国际格局、国家战略、区域发展和成都实际，成都市加强发展谋划和顶层设计，一系列具有前瞻性的规划也相继出台。2017年9月成都出台第一个关于城乡社区营造的纲领性文件——《关于进一步深入开展城乡社区可持续总体营造行动的实施意见》，明确社会治理核心是人，重心在城乡社区，关键是体制创新。在社区发展治理中，地方政府在制度设计、财政支持和人才保障上发挥着关键作用。成都市把社区发展治理纳入公园城市的发展战略之中，厘清城市发展与社区发展治理关系，明确了社区是城市治理的基石、市民生活的家园、城市文化的窗口，是党建引领的阵地和共建共享的平台。社区好，城市才会好，抓住了社区就抓住了城市治理发展的根本。社区发展治理的成效关乎城市的竞争力，这已经大大超越了传统意义上政府主导的社区建设。

二、天府新区华阳街道的公园城市社区发展治理实践

2014年10月，四川天府新区获批成为国家级新区。2018年2月11日，习近平总书记视察天府新区时指出：“天府新区是‘一带一路’建设和长江经济带发展的重要节点，一定要规划好建设好，特别是要突出公园城市特点，把生态价值考虑进去，努力打造新的增长极，建设内陆开放经济高地。”天府新区华阳街道的建设充分体现了成都建设公园城市、创新社区治理的积极实践。

（一）华阳街道社区发展治理的发展历程

华阳街道2006年成立，位于成都市南郊，与成都高新区、双流区接壤，是天府新区成都直管区的北大门，依托高新区产业园区带动，主要发展组团商业中心、现代服务业及滨水休闲娱乐业。街道辖区面积38.5平方公里，建成面积达26万平方公里，由于快速跨越式发展，以

优越的区位条件通过投资拉动实现了以土地为主的要素效率跨越式提升，以良好的商贸基础、便利的生活环境聚集了大量的非农业人口。大多数社区处于城市化进程的过渡时期，正由传统涉农社区向城市社区转变。华阳街道脱县人区、由镇转街、随区升格等一系列区划调整带来的行政权、执法权的本级配套不足和上级赋权缺乏的困境，引发一系列因行政区和功能区的边界模糊而导致的执法与管理困境。华阳公园城市社区发展治理的深化，也正回应了社区治理的困境。

具体而言，华阳街道社区发展治理经历了三个具体阶段。

第一阶段（2008～2014年），华阳街道针对居民自治，全面化解社区、小区矛盾纠纷，城市建设历史遗留问题的顺利解决，着力于突出基层组织体系建设，形成一核多元的共治格局。由于现有社区的规划不能适应全面城市化社区管理服务的新要求，造成管理范围大、服务对象多，严重影响社区治理水平。天府新区成立后，华阳街道紧紧围绕新区建设这个重点，先后推动社区建制调整，将原18个社区调整为现在的28个社区，在新区率先展开城市大社区变小社区的探索。社区调整建制有利于整合资源，提升全面城市化进程中社区治理改革。一是坚持以党建引领为核心，切实加强居民委员会、集体经济组织、居民议事组织、公共服务组织等不同治理组织体系建设。二是深入实施基层组织体系、基层服务体系、制度体系和群众参与体系四大体系建设，强化了街道各级党组织在基层治理组织体系的领导核心地位。三是突出增进和改善民生，完善居民自治制度，引导群众参与社区建制调整工作，激发群众参与到社区建设管理中来，切实提升基层治理的制度化发展。

第二阶段（2015～2017年），华阳街道着力于“五微”治理新机制，深化社区精细化、精准化服务。2016年街道按照“服务到底，多元参与”思路，通过推动小区“微组织、微平台、微心愿、微监管、微机制”建设，初步形成了小区微治理工作法，切实解决了城市小区服务对象多、利益诉求多、物业矛盾纠纷多等难题，街道着力构建更加完善的基层治理体系。2017年9月，落实成都市党建引领社区发展治理的要求，积极创新社会治理体制，以党组织为核心的城乡基层治理组织体系基本形成，统筹职能职责，激活人、财、物等资源，高效地对社区发展进行统筹规划谋篇布局。华阳街道紧紧围绕推动建设形态优美、服务完美、关系和美、人文善美、生活甜美“五美社区”，按照“一社区一主题、一社区一攻坚方案”，切实开展攻坚行动，推动建设高品质和谐宜居生活社区，开启了以社区为主体的城市社区发展治理新路。

第三阶段（2018年至今），华阳街道着力于公园城市的发展，建设国际化社区。天府新区强化公园城市“首提地”使命担当，着力构建以公园体系为基本架构的国际化社区新形态、新场景。天府新区创新提出“全地域覆盖、全领域提升、全行业推进、全人群共享”的总体工作思路，华阳街道围绕总体工作思路，主要探索了“泛社区”模式，围绕片区主导功能，打破社区建制，推动要素聚集。一是探索主推动机制，推广“五线工作法”，推动街道社区发挥主导作用。二是探索“共参与”机制，创新政企共建项目，支持组建全省首家由开发企业注资发起的社区基金會，空出资源统筹整合，建强新区平台和支撑。三是加强智库理论支持合作，与中国社科院