人大规范性文件备案审查的理论、实践与思考 1101

法理篇
（二）地位
从法律体系来看，宪法、立法法、监督法、地方各级 人民代表大会和地方各级人民政府组织法都进行了规范和 明确，尤其是监督法共9章48条，其中规范性文件备案审查 设专章，共6条进行了规范。 从整个人大工作来看，人大有立法、人事任免、重大事 项决定、监督四大职权。其中，市县人大主要是后三项职 权，而人事任免、重大事项决定更多的是实现党委意图， 所以监督工作理所当然的成为人大工作的重中之重。人大 监督又分为工作监督和法律监督。 备案审查是法律监督的主要形式。
规范性文件备案审查的 理论、实践与思考
市人大常委会法工委
王 炜
提
法理篇 一、概念、地位，重要意义。 二、法律依据 实践篇 一、备案审查的范围 二、备案审查的内容 三、备案审查的程序 四、备案审查的结果
纲
“备哪些” “审什么” “如何审” “怎么办”
思考篇 一、聘请法律顾问。 二、成立法律咨询小组。 三、有效整合人大机关的力量。 四、充分发挥人大代表的作用。

实践篇
（三）规范性文件的审查 根据有关法律规定，规范性文件审查采取被 动审查和主动审查两种方式来进行。 被动审查的，可以按以下环节进行。 ①审查要求或建议的接收。市人民政府、各 县（区）人大常委会书面提出审查要求的，其他 国家机关、社会团体、企事业单位和公民书面提 出审查建议的，由接收登记机构负责接收，并对 要求或建议的相关事项进行登记。 ②审查要求或建议的审核。接收登记机构应 当对收到的审查要求或审查建议进行审核，看是 否写明要求审查的规范性文件名称、审查的事项 和理由等，对于要求或建议内容不全面、诉求不 清的，应当要求其重新提出并进行二次审核。
法理篇

（三）重要意义 规范性文件备案审查是维护国家法制统一，实施依 法治国基本方略的必然要求。 规范性文件备案审查是维护广大人民群众根本利益 的有效机制。 规范性文件备案审查是充分发挥人大监督职能，切 实增强监督实效的有效途径。




法理篇


案例1：洛阳种子案件
上位法与下位法 的关系 司法权与立法权的关系 人大监督和法院独立审判的关系


实践篇

③提出办理建议。对提出审查要求的规范性文件， 接收登记机构应当进行初步审查，在对文件内容进行分 析的基础上，提出分送有关工作机构审查的建议，只涉 及一个常委会工作机构的，经接收登记机构负责人、常 委会秘书长、常委会分管领导同意后，确定具体审查机 构；对涉及两个或两个以上常委会工作机构的，由接收 登记机构提出具体审查机构建议名单，经接收登记机构 负责人、常委会秘书长、常委会分管副主任同意后，提 交常委会主任会议讨论确定具体审查机构。对提出审查 建议的规范性文件，接收登记机构应当进行初步审查， 认为确有审查必要的，按上述程序分送审查；没有审查 必要的，应当向提出建议的组织或个人及时回函说明情 况。

①备案报告。应为规范性文件报备机关的正式文件，使用统一 制式的文件格式，报告中应当写清备案的规范性文件名称、制定机 关通过的时间、文件字号、公布日期和施行日期等内容。
②公布该规范性文件的公告或者命令。对于没有以公告或命令 形式公布、但符合规范性文件特征、制定机关认为需要进行备案的， 应当报送文件原件及相关附件。
实践篇
主动审查 对于没有提出被动审查要求或建议、也没有 报备的规范性文件，市人大常委会工作机构发 现存在明显不适当情形的，可以通过主动审查 的方式进行审查。

实践篇
四、备案审查的结果 “如何办” 具体审查结束后，可以分三个环节对审查意 见进行处理。 ①审查意见的形成。由接收登记机构对其审 查意见进行汇总后，提出办理意见，经秘书长、 常委会分管副主任审定后，报常委会主任会议研 究。规范性文件有不适当情形，需要提出书面审 查意见的，应当经主任会议研究同意后，以常委 会办公室的名义，向规范性文件制定机关提出修 改或者废止该规范性文件的书面审查意见，由接 收登记机构送达；对没有不适当情形、不需要提 出书面审查意见的，审查处理终结，并由接收登 记机构向提出审查要求或建议的单位和个人反馈 审查意见。

实践篇
但在实际工作中，经常会遇到很难界定的问题，比如市政府 没有以决定、命令等文体发布但具备规范性文件特征的文件是否 备案审查，人大及其常委会作出的决议或决定是不是都是规范性 文件，党政联合制发的规范性公文能否开展审查等。 ①对于市政府制定的没有以决定、命令等文体发布、但符合 规范性文件特征的文件，不应当以文体作为判别标准，应当根据 内容将其作为规范性文件纳入备案审查范围； ②对于县（区）人大及其常委会作出的决议、决定，主要看 是不是具备普遍约束力。有些虽然表面上看篇幅小、内容少，但 有些决议、决定是对相关报告的评价，对实施办法的同意或认可， 这个报告和办法是符合规范性文件三个属性的，那么也应当纳入 备案审查的范围；例如：市人大常委会关于《临沂市见义勇为人 员奖励和保护办法》的决定，关于《临沂市学雷锋志愿服务管理 办法（试行）》的决定等。 ③对于党政机关联合制发的、文件内容以政府工作为主且具 备规范性文件特征的，应当进行备案审查。

法理篇


《立法法》
第七十九条第一款：法律的效力高于行政法规、地方性 法规、规章。 第六十四条第二款之规定，地方性法规同法律相抵触的 规定无效。

法理篇
案例2：某省立法将风能、太阳能“国有 化” “晾衣服也是侵占国有资产”？



国有化没有上位法支持 “风光”国外是属于私人的 国有化根本不具备操作性
第四十四条、第四十六条、第六十条等
实践篇 一、备案审查的范围 “备哪些”
二、备案审查的内容 “审什么”
三、备案审查的程序 “如何审” 四、备案审查的结果 “怎么办”
实践篇

一、备案审查的范围
“备哪些”






(一)行政法规报全国人大常委会备案； (二)省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方 性法规，报全国人大常委会和国务院备案；较大市的人大 及其常委会制定的地方性法规，由所在省的人大常委会报 全国人大常委会和国务院备案； (三)自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由所在 省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和国 务院备案； (四)部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规 章应当同时报本级人大常委会备案；较大的市的人民政府 制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政 府备案； (五)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。
实践篇

④开展具体审查。具体审查机构收到送达 的规范性文件后，应当及时进行审查，提出审 查意见，并将审查情况告知提出审查要求或建 议的单位和个人。审查过程中，可以要求规范 性文件制定机关说明情况，也可以根据需要邀 请有关专家参加，或者举行听证会听取各方面 意见。

实践篇

⑤审查意见的汇总。由具体审查机构对审查 情况进行整理，认为规范性文件存在不适当情 形的提出具体审查意见，报常委会主任会议研 究；如果是两个以上具体审查机构的，由接收 登记机构汇总后报常委会主任会议研究。


实践篇
③分送。接收登记机构对报送的规范性文件 登记后，应当根据文件内容和常委会各工作机构 职责范围提出拟办意见，报经秘书长（或办公室 主任）批阅后，将规范性文件分送给常委会有关 工作机构；规范性文件内容涉及两个或者两个以 上工作机构职责范围的，应当同时分送有关工作 机构。 ④存档。接收登记机构对登记、分送后的规 范性文件及相关材料，应当按照纸质文本、电子 文本进行分类存放，以便在规范性文件有效期内 对其执行情况进行监督。

实践篇

③规范性文件正式文本。应当包括规范性文件的纸质文本和电 子文本，县（区）人大在人代会期间作出的决议应当同时报送相关 报告。
④规范性文件制定说明。应当包括规范性文件制定的必要性、 法律依据、规范的主要内容，文件制定过程中重大分歧意见的协调 和处理情况，公民、法人或者其他组织对规范性文件的意见和建议 等。 ⑤其他应该报送的材料。主要包括制定该规范性文件所依据的 相关法律、法规、规章和政策的原件，对重大问题召开论证会、听 证会，应当同时报送论证报告、听证报告等。 规范性文件报备时提交的备案报告、规范性文件文本和制定说 明等有关文件，应按顺序装订成册后一式十份报送，以便在备案之 后开展审查。同时，市政府、各县（区）人大常委会应当在每年的1 月底之前，将上一年度制定的规范性文件目录报送审查。
实践篇
规范性文件的三个基本特征： 普遍约束力； 反复适用性 外部性

实践篇
根据立法法和监督法的规定，凡在本行政 区域内涉及公民、法人和其他组织的权利义务、 具有普遍约束力、可以在一定时限内反复适用 的文件，都属于规范性文件。根据上述规定， 市级人大常委会应当备案审查的规范性文件主 要包括三种类型： ①市人民政府制定的决定、命令； ②县（区）人民代表大会及其常务委员会 的决议、决定； ③其他规范性文件。
实践篇

二、备案审查的标准
“审什么”
（一）超越权限，限制或者剥夺公民、法人和组织的 合法权益，或者增加公民、法人和组织义务的。 （二）违反法律、法规规定的。 （三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。

实践篇

三、备案审查的程序
（一）规范性文件的报送
“怎么审”


根据相关法律规定，市人民政府、各县（区）人大及其常委会 制定的规范性文件，应当由其制定机关在公布之日起30日内，向市 人大常委会报备。报送的规范性文件备案材料应当包括以下内容。
法理篇

简要案情： 2003年，甲公司委托乙公司培育种子，双
方签订合同，明确约定了数量、质量、价款、交货时间 等。但是，乙公司培育完种子后，没有将良种卖给甲公 司，而是高价卖向市场，给甲公司造成了经济损失。甲 公司因此将乙公司告到洛阳中级人民法院。李慧娟法官 是本案的审判长，案件事实应该说很清楚，证据也确实、 充分。但是在确定乙公司的赔偿基准时，遇到了问题： 河南人大常委会制定的种子条例，乙公司应依国家 指导价，赔偿甲公司经济损失7万元； 全国人大常委会制定的种子法，乙公司依市场自由 价，赔偿甲公司经济损失约70万元。 怎么办，适用种子法还是种子条例？

实践篇
②沟通纠错。对存在法律规定的不适当情形 的规范性文件，在接收登记机构向制定机关反馈审 查意见后，具体审查机关应当及时与制定机关进行 沟通协调，详细说明存在的不适当情况及理由，帮 助和支持制定机关在30日内主动对规范性文件进行 修改或废止，修改后的规范性文件应当重新公布， 并按上述要求报备。 ③撤销或废止。制定机关在收到审查意见书 后，认为规范性文件无需修改或废止的，应当在30 日内书面向市人大常委会说明理由。具体审查机构 认为制定机关提出的无需修改或废止的理由不充分 的，应当向常委会主任会议提出撤销该规范性文件 的建议，由主任会议讨论后，提交常委会会议决定。
公权在与民争利
法理篇
二、法律依据 1、《中华人民共和国宪法》
第六十二条第十一项；第六十七条第七、八项， 第一百零四条等
2、《中华人民共和国立法法》
从第八十六条至第九十二条
3、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会 监督法》
第五章 第二十八条至三十三条
4、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方 各级人民政府组织法》
法理篇
一、概念、地位和重要意义
（一）概念
对规范性文件备案审查，是宪法和地方组织法赋予各级人大及其 常委会法律监督的一项重要职权，是监督法规定的县级以上各级人大 常委会经常性监督工作的一项重要内容。
规范性文件，是指由国家机关制订的，涉及公民、法人或其他组 织权利和义务，并在其管辖范围内具有普遍约束力的文件。主要包括 除宪法和法律外的以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治 条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。二是上述文件之 外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。 备案审查，指的是前述两类规范性文件在生效之后，按法定期限 报法定的机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档，在规范性文 件的有效期间，依法对其监督审查的活动。



实践篇
（二）规范性文件的备案 市人大常委会对报备的规范性文件，按以下 四个步骤来处理。 ①接收。由市人大常委会确定的规范性文件 备案审查接收登记机构（一般为法工委，以下简 称接收登记机构），统一接收报备机关报备的规 范性文件。 ②登记。由接收登记机构进行统一登记，登 记时应当对报送的材料格式、内容、数量等逐项 进行审核，符合规范性文件备案要求的文件进行 备案登记，不符合要求的应当要求报备机关补充 报送，按要求补充报送到位后办理备案登记。