开发区平台公司转型发展机遇和对策研究

开发区平台公司转型发展机遇和对策研究

金康李启春

一、引言

开发区（含国家级新区、高新区、经开区、园区等各类片区，下同）是我国经济建设的重要支撑力量，而开发区平台公司则是开发区投资建设的重要实施主体。随着中央政府对地方债务管控越来越严，地方政府平台公司被彻底剥离代政府融资职能，开发区平台公司也同样面临着合规融资和持续发展的难题。近年来，以国办发〔2017〕7号文、国发〔2019〕11号文等为代表的政策文件的出台对开发区包括招商引资、管理体制、人才发展、事权财权等各方面产生了全方位影响，开发区平台公司肩负着全面深化体制机制改革和推进开发区建设、运营模式创新的重任。与此同时，新一轮国资国企改革也在向纵深推进，以中发〔2015〕22号文、国发〔2019〕9号文为代表的政策文件明确指引和推动平台公司转型。开发区平台公司作为一类特殊的国有企业，具有平台公司的一般性行业特征，现有一些运营管理模式已经无法适应新环境、新经济周期的发展。在债务压力、市场竞争压力和改革压力的多重影响下，推动开发区平台公司转型为市场化的国有企业，并充分发挥其市场化融资职能，支持开发区基础设施建设和产业发展，成为大势所趋。

伴随着开发区的发展，开发区平台公司共经历三个发展阶段：第一阶段，以园区的融资建设为主要特征，主要业务是土地一级开发，几乎没有经营性业务，平台公司承担部分土储中心职能，政企不分。第二阶段，以园区开发为主要特征，以土地一二级联动开发为主要业务，以房地产开发、销售和租赁为主要盈利来源，同时开展政府项目代建、公用事业运营、物业管理等业务。第三阶段，以园区开发与运营为主要特征，以产城融合为方向，依托于产业地产，开展产业招商、资产运营、企业孵化、企业增值服务和公用事业管理等。目前，大部分开发区平台公司处于第二个阶段，以园区开发为主要特征，通过开展土地一二级联动开发，房产销售和租赁、政府项目代建等为主，同时开展供水、污水处理、供热、市政养护等市政服务。对于一些发展较为滞后的开发区平台，其基本形态是开发区的融资平台，主要收入来源于土地整理后的土地出让金返还。该类平台承担开发区的基础设施投融资职能，同时兼顾土地储备中心的职能，管理模式上通常是管委会与平台公司两位一体，合署办公，政企不分。当然，对于某些县区设立的开发区平台公司，仅仅承担着开发区的土地整理开发、基础设施建设等业务，甚至有些公司属于空壳公司，仍旧承担着政府融资职能，这类开发区平台公司处在最低发展阶段。

二、我国开发区平台公司运作模式

对于现有的开发区平台公司，其所处的发展阶段和自身实力决定他的发展模式。目前，开发区平台公司的设立和运作管理模式不尽一致。总的来说，是以管委会直接管理一个平台

或几个平台的方式运作，这就是我们所说的“1＋N”和“N＋N”两种模式。以下是现代咨询对部分开发区平台公司的运作模式进行梳理。

（一）开发区平台公司“1+N”运作模式

1、天津滨海新区平台公司“1＋12”模式

天津滨海新区建设投资集团有限公司伴随着滨海新区开发开放这一国家发展战略的深入实施，于2008年正式组建成立。滨海建投集团始终履行“滨海建投、建设滨海”的责任和使命，以投资建设为主线，以经营转型为重心，以融资创新为保证，作为滨海新区开发开放建设的主力军和排头兵,矢志不渝地坚守在2270平方公里的新区大地上，不断开疆拓土、深耕细作。

自成立以来，滨海建投集团不断做大做强，主要经济指标实现了几何级数增长，注册资本金从１亿元增加到300亿元，总资产从不到100亿元增加到近1900亿元，资产负债率控制在60%以下。集团连续五年获得了AAA的主体信用评级，并在2015年被标普、惠誉、穆迪三大国际评级机构授予主体A-的国际信用评级，是天津市唯一同时拥有三大机构A-评级的企业。

目前，滨海建投集团拥有涵盖多个专业领域的12家子公司，核心管理团队不足400人，共产党员和中高级职称比例高达70%；业务涉及市政路桥、高速公路、轨道交通、区域开发、房地产开发、公共产业、环保产业，以及科技金融、物资贸易、酒店物业等众多领域，全面助力滨海新区国家战略的实施。

2、陕西西咸新区平台公司“1+3+N”模式

西咸新区于2014年获得国务院批复而设立。为集中资源打造西咸新区，经陕西省人民政府批准，西咸新区开发建设管理管委会于2011年9月组建陕西西咸新区发展集团有限公司（以下简称“西咸集团”），注册资本100亿元，资产规模超过1100亿元。其业务范围主要是土地开发和整理，基础设施、生态及水利工程建设，文化产业、农业、旅游、房地产项目的开发和经营管理，资本运营等。

西咸集团是西咸新区唯一的投融资平台，依照“政府主导、市场化运作、专业化经营”发展思路，组建了西咸金控集团、西咸文旅集团和西咸城投集团3个一级子公司，西咸城投集团、西咸文旅集团分别承担了能源金融贸易区（总部经济区）和能源金融贸易区（田园生活区）的开发建设任务，西咸金控集团是西咸新区重要的资金承接平台、金融服务平台和产业引导平台。

西咸发展集团还控股空港、沣东、秦汉、沣西、泾河五个新城建设集团，五个新城建设集团由西咸集团和各新城管委会出资成立，是各新城城市建设和运营的主导力量。从成立初，西咸集团就确立了打造西咸新区“资本、建设、文化”三大平台的发展路径，采用“1+3+N”模式，发挥资源整合、资本运作、产业促进的作用，承担起西咸新区开发建设主力军作用。

3、贵州贵安新区平台公司“1+5”模式

贵安新区于2014年获得国务院设立批复。目前贵安新区管委会共出资设立五家国企，包括贵州贵安电子信息产业投资有限公司、贵州贵安新区农业综合开发投资有限公司、贵州华芯集成电路产业投资有限公司、贵州贵安综合保税区有限公司以及贵安新区开发投资有限公司。这五家国企中，真正担任贵安新区开发建设的运作平台和执行层的是贵安新区开发投资有限公司（以下简称“开投公司”），其成立于2012年11月29日，注册资本100亿元人民币，是贵州省人民政府批准成立的省管国有大型企业。

根据《贵安新区开发投资有限公司公开发行2016年公司债券募集说明书》，开投公司现有全资一级子公司12家，全资及控股二级子公司23家。开投公司与西咸集团类似，以业务板块为核心，形成“1+5”模式。一级子公司囊括置业投资、建设投资、产业投资、金融投资、文化旅游投资、商贸投资、建设集团等板块，各板块下设立不同运营公司。

（二）开发区平台公司“N+N”运作模式

1、上海浦东新区平台公司“20＋N”模式

上海浦东新区（以下简称“浦东新区”）建设发展20多年来，始终肩负着落实国家重大战略的重要使命。“十三五”时期，着眼于服务全面小康社会建设，促进实现上海基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的重要目标。浦东新区将继续贯彻落实好中央“四个全面”战略布局，树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，努力承载自贸试验区、“四个中心”核心功能区和科创中心核心功能区建设的重任，努力当好全国改革开放排头兵中的排头兵、创新发展先行者中的先行者。

到2016年底，浦东新区国有企业合计资产总额为5768亿元，其中净资产为2247亿元，资产负债率为62%。营业收入为593亿元，净利润为29亿元，净资产收益率为5.56%。直属企业671家，其中监管企业近20家，包括：上海陆家嘴（集团）有限公司、上海金桥（集团）有限公司、上海张江（集团）有限公司、上海外高桥（集团）有限公司、上海浦东发展（集团）有限公司、上海浦东土地控股（集团）有限公司、上海港城开发（集团）有限公司、上海南汇工业园区投资发展有限公司、上海浦东新区公共交通有限公司、上海浦东科技投资有限公司、上海浦东融资担保有限公司等。

2、重庆两江新区平台公司“5+N”模式

重庆两江新区于2010年5月获得国务院批复，是国务院直接批复的第三个国家级开发新区。新区管委会出资设立了多个平台公司，采用的是“N+N”模式，第一个N代表的是政府直管的平台公司；第二个N代表的是各个业务板块的运营集团平台公司，平台公司直接设立各类专业化运营公司。运营集团包括重庆两江新区开发投资集团有限公司、重庆两江金融发展有限公司、重庆两江航空产业投资集团有限公司、重庆保税港区开发管理集团有限公司、重庆两江新渝投资有限公司等。其中重庆两江新区开发投资集团有限公司（以下简称两江集团）成立于2010年6月20日，注册资本100亿元，是重庆市注册资本最大的市属国有企业