《2019年新型城镇化重点任务》解读报告

1.5 农民落户进城不积极，担心失去农村权益
因担心失去农村土地权益而不愿进城落户的农民占比达58%
• （资料来源：《国家新型城镇化报告2017》）
一般的地级市、县级市、建制镇等虽然放开了落户限制，但就业机会少、城 乡公共服务差距小，户籍吸引力弱，农业转移人口不愿意落户
农业转移人口想落户但落不了户的集中在部分II型大城市、多数I型大城市与 超大特大城市
《2019年新型城镇化重点任务》 解读报告
2019.6.25
0. 政策解析：户籍放开+城市群建设=深化新型城镇化
政策思路：“推进市民化、落户逐级放开、协调城市群发展” 3条主线
• “推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展”，延续了14年《国家新 型城镇化规划》的主旨，即推动农业转移人口市民化
• “继续加大户籍制度改革力度”，加速推动不同城级城市逐步放开落户限制，延 续了16年《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》的思路
• “优化城镇化布局形态；推动大中小城市协调发展”，相比之前14年及16年文件 重点提及“加快培育中小城市和特色小城镇”，此次文件政策思路有所转变，重 点转为培育城市群发展，强调城市定位与协同
现状：城镇化率较高但质量不高
• 市民化程度相对较低（也有“开大门、关小门”的），有“进不来的”、有“不 想落的百度文库，地方上“重人才、轻农民”，“被市民化”现象普遍存在（乡改镇、 村改居）
主要难题：“两头不积极”，地方政府不积极，农民进城落户不积极
解决办法：提升地方积极性，通过增加“市民化”的指标考核，实行“人地 钱”挂钩，通过推行财税改革加大财政补贴、用地指标与人口挂钩向人口流 入城市倾斜建设用地规模与资金；土地改革，完善农村资产资本化制度，顺 畅退出渠道；弱化户籍制度，用居住证制度承载公共资源服务，实现城乡双 轨并行
• 目前中小城市与部分II型大城市大多已放开落户，在农村土地改革尚需时日、中小 城市缺乏产业支柱与就业岗位的环境下，主要矛盾为土地改革与经济发展，而非 户籍制度的门槛
解决办法：
• 弱化户籍制度，推广居住证制度，提高居住证的公共资源承载力，城乡双轨并行 • 农村权益确权，可实现农民带权入城 • 加快农村土地资源流转，扩大交易平台
• 进一步强调了财政在统筹城市发展、推动市民化进程中的作用，“落实中央基建 投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多城镇倾斜政策，完善财政性建设资金 对吸纳贫困人口较多城市基础设施投资的补助机制。”
主要内容
1. 放宽落户条件，加快人口流动 2. 推进城市群发展，效率优先 3. 落户放宽利好城市与标的推荐
1.2 城镇化指标达标但质量不高
2020年城镇化水平的量化指标预计可达标 目前基本公共服务质量距离目标尚有较大的距离，主要体现在农民工随迁子
女接受义务教育比例、保障性住房覆盖率
《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出的发展目标与2017年完成情况
指标
2012年
城镇化水平
常住人口城镇化率（%）
80
2020年
60 45
>=99 >=95
>=90 98
>=23
1.3 地方政府不积极——市民化成本较高
2017年中央财政给与市民化奖励资金约200亿元，较2016年100亿元有大 幅增长；2017年落户1600万人，人均奖励1250元，较实际人均市民化成本 （4-15万元/人）仍有较大差距
明确市民化成本承担主体，典型城市数据
土地制度改革是“人地”挂钩的推动器
• 在城市建设用地指标有限的情况下，通过“占补平衡”，扩大挂钩指标流转范围， 实现市场化的土地指标分配
• 目前从省内流转扩大到对口省域流转，未来有望实现全国范围内的流通
完善健全“人钱地”挂钩的体系
• 以常住人口为基数，增加市民化率的权重，奖励市民化程度高的城市获得更多资 源
政策要点：“户籍放开力度、土改推进力度、财政统筹”3大亮点
• 户籍放开力度进一步提升，“城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取 消落户限制”，已经涉及部分2-2.5线城市，对人口流动、城市格局长期影响深远
• 涉及土地制度改革内容增加，“探索落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦 腾退的建设用地指标由输入地使用；允许农村集体经营性建设用地入市，允许就 地入市或异地调整入市”，从农民增收、增量土地供给两个角度推进城镇化
政府
企业
个人
人均市民化成本（万元/人）
山东德州
78%
11%
11%
湖北孝感
61%
9%
30%
重庆
30%
40%
30%
湖北仙桃
21%
35%
44%
资料来源：《国家新型城镇化报告2017》，申万宏源研究
各级政府明确承担责任比例，典型城市数据
中央
省
武汉
23%
湖南株洲天元区
60%
市 22%
0%
区 55% 16%
15.6 13.9 4.94
主要内容
1. 放宽落户条件，加快人口流动 2. 推进城市群发展，效率优先 3. 落户放宽利好城市与标的推荐
9
2.1 新型城镇化主要任务：推进城市群发展
52.6
户籍人口城镇化率（%）
35.3
基本公共服务
农民工随迁子女接受义务教育比例（%）
城镇失业人员、农民工、新成长劳动力免费接受基本职业技能培训 能覆盖率（%）
城镇常住人口基本养老保险覆盖率（%）
66.9
城镇常住人口基本医疗保险覆盖率（%）
95
城镇常住人口保障性住房覆盖率（%）
12.5
2017年
58.52 42.35
24%
1.4 “人钱地”挂钩，提高地方积极性
财税体制的配套改革是“人钱”挂钩的前提
• 财权上收至中央，做资源的统一调配 • 收入与支出需相匹配，2017年中央本级财政收入占全国的47%，但支出仅占
14.7%，再现性中央与地方财权事权分配制度下，中央到地方各级政府在农民工 市民化汇总的成本分摊责任与财政保障能力匹配失衡
3
1.1 新型城镇化主要任务：放宽落户条件，加快人口流 动
核心I：加快人口流动（劳动力要素）
• 城区常住人口300万以下全面放开，300-500万放宽，500万以上增加落户规模
考核指标：城镇化率；农业转移人口市民化
• 城镇常住人口/总人口，衡量城市化进程与人口分布
• 户籍人口/常住人口，衡量常住人口享受公共资源权利