着力保障和改善民生加快建设中国特色社会保障体系

经济日报/2008年/11月/24日/第007版

专题

着力保障和改善民生加快建设中国特色社会保障体系

中共人力资源和社会保障部党组

党和政府历来高度重视社会保障体系建设。改革开放以来，适应计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的要求，对社会保障采取了一系列改革措施，在制度建设上进行了一系列探索，推动社会保障事业取得长足发展。按照党的十七大的要求，当前及今后一个时期，社会保障领域涉及群众切身利益的突出问题需要加快解决，改革发展的任务更加艰巨，必须着力保障和改善民生，不断完善各项制度和政策，加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系，为维护改革发展稳定大局、构建社会主义和谐社会做出新的更大贡献。

一、坚持不懈地推进制度改革，我国社会保障事业取得重大成就

上世纪80年代初期，作为国有企业改革的配套措施，以企业退休费用社会统筹试点为标志，开始了我国社会保障制度的改革。1986年，针对劳动合同制工人建立了养老保险制度和待业保险制度。1993年，明确了建立社会保障制度的总体目标、基本原则和主要任务，确立了基本养老保险和医疗保险的制度模式，开始了社会保障制度的全面改革。经过一系列探索实践，上世纪90年代中后期相继在城镇建立了养老、医疗、失业、工伤、生育保险制度和最低生活保障制度。2000年以来，先后组织开展了完善城镇社会保障制度试点、新型农村合作医疗试点、城市医疗救助试点、扩大失业保险基金支出范围试点、城镇居民基本医疗保险试点，各项社会保障制度不断完善，并逐步向农村拓展，社会保障事业进入统筹城乡、全面发展阶段。经过多年努力，我国社会保障制度体系框架基本形成，覆盖范围逐步扩大，基金支撑能力逐步增强，管理服务体系逐步健全，对保障人民群众基本生活、维护改革发展稳定大局发挥了重要作用。

（一）社会保障制度体系框架基本形成，初步完成了制度转型。以上世纪80年代初开始的企业职工退休费用社会统筹试点为起点，我国先后启动了养老、失业、生育、工伤和医疗保险制度改革。经过一系列试点探索，各项社会保障制度相继建立并逐步规范和完善，基本养老保险制度于1997年实现了统一，2005年进一步完善了有关制度规定和政策措施；城镇职工基本医疗保险制度于1998年开始全面建立，2003年以来，先后开展了新型农村合作医疗试点和城镇居民基本医疗保险试点；国营企业职工待业保险制度于1986年建立，1999年颁布《失业保险条例》，对制度进行了调整和完善；工伤保险制度于1996年开始试行，2003年颁布《工伤保险条例》，进一步完善了工伤保险制度；生育保险制度于1994年开始试行，有关制度和政策措施不断完善；最低生活保障制度于1999年首先在城市建立，2007年扩展到农村地区。经过20多年的改革和制度建设，我国基本形成了与社会主义市场经济相适应的覆盖城乡的社会保障制度框架，对人们可能遭受的各种风险作出了制度安排。

（二）覆盖范围不断扩大，待遇水平稳步提高，越来越多人民群众享受到了改革发展成果。改革开放以来，社会保障制度不断打破所有制和身份界限，向各种所有制经济组织和各类人群拓展，不断扩大制度覆盖面，稳步提高待遇水平，使越来越多人民群众得以共享改革发展成果。一是各项社会保障覆盖范围不断扩大。随着改革的深化和多种所有制成分的出现，各项社会保障制度覆盖范围逐步从国有企业向各类企业、从正式职工向全体就业人员、从城镇居民向城乡居民扩展。二是基金支撑能力逐步增强。伴随参保人数的迅速增加，各项社会保障基金收入也大幅度增加。五项社会保险基金总收入从1998年的1623亿元增加到2007年的10812亿元，年均增长23.5%；总支出从1998年的1637亿元增加到2007年的7888亿元，年均增长19.1%。三是在保证各项社会保障待遇按时足额发放的基础上，国家不断提高各项社会保障待遇水平，使广大群众特别是低

收入群众分享了改革发展成果。

（三）切实保障职工群众的基本生活，解决了体制转轨的遗留问题，有力地支持了国有企业改革和经济结构调整。社会保障制度改革作为国有企业改革的重要配套措施，在30年的改革发展中，通过采取一系列有针对性的政策措施，切实保障下岗、失业职工和离退休人员的基本生活和基本医疗需求，解决了体制转轨带来的突出历史遗留问题，有力地支持了国有企业改革。一是在国有企业改革脱困和经济结构调整时期实现并巩固了“两个确保”，为顺利推进国有企业改革和经济结构调整、维护改革发展稳定大局做出了历史性贡献。二是建立“三条保障线”。在分流安置国有企业富余人员过程中，为了与“两个确保”政策相衔接，1998年以来各地建立了相互衔接的国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度，使国有企业改革和经济结构调整得以平稳推进。三是切实保障了下岗失业人员和退休人员的基本医疗需求，维护了职工的基本权益和社会稳定，使改革得以顺利进行。

（四）社会保障经办管理服务体系基本建立，基础建设和能力建设不断加强，减轻了企事业单位的社会事务负担。伴随各项社会保障制度的建立和完善，社会保障事业的管理体制逐步理顺，组织体系逐步健全，各项基础建设和能力建设逐步加强，为广大人民群众和企事业单位提供高效便捷的服务，减轻了企业事业单位的社会事务负担。一是实现了各项社会保障待遇的社会化发放，杜绝了企业因资金紧张而挤占拖欠养老金的问题。医疗、失业、工伤、生育等保险待遇的结算和发放事务也相继从企业中分离出来，改由专门的社会保障经办机构进行支付与发放。二是按照建立独立于企业事业单位之外的社会保障体系和政事分开的要求，普遍建立了独立于企业事业单位之外的社会保障经办、管理和服务体系。三是建立了社会保障信息化网络平台。按照国家信息化建设的统一规划，启动并加快“金保工程”建设，发挥了电子政务在加强社会管理、提高行政效率和改善公共服务方面的作用。四是逐步实现对参保人员的社会化管理服务。目前，全国已有

71.8%的企业退休人员纳入街道社区管理服务。

二、总结30年改革发展历程，为推动建立中国特色社会保障制度提供宝贵经验

改革开放的30年，是社会保障制度改革的30年，也是社会保障事业取得巨大成就的30年。回顾总结30年来的社会保障制度改革发展历程，主要有以下四个方面的基本经验：（一）必须坚持从基本国情出发，与经济社会发展要求和水平相适应。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力发展水平比较低，人口多，底子薄，城乡和地区之间发展差距大，人口老龄化来势迅猛。这是我国的基本国情。党和政府始终坚持把我国基本国情与社会保障的客观规律结合起来，在社会保障制度改革之初就确立了保基本、多层次等基本原则，并适应经济社会发展水平的要求适时推动制度改革和制度拓展，保证了社会保障制度改革的顺利推进，让广大城乡群众更多地分享经济发展和社会进步的成果，为制度改革和事业发展创造了良好的社会环境。

（二）必须坚持政府的主导作用，不断强化政府的社会保障责任。社会保障是政府为了化解人们在市场经济条件下的种种风险而提供的一种制度化保障，市场在这方面是“失灵”的，必须由政府主动承担责任并发挥主导作用。在社会保障制度改革过程中，我国始终政府主导，不断强化社会管理和公共服务的责任。特别是在管理服务上，各级政府不断加大投入，积极推进“金保工程”，加快公共服务设施和服务网络建设，建立健全街道社区社会保障工作平台，不断改善经办、管理、服务机构的工作环境和工作条件，有力地促进了社会保障经办管理服务能力、服务质量和效率的提高。

（三）必须坚持把解决历史遗留问题与建立长效机制结合起来，保持基本制度的连续性和稳定性。在改革开放过程中，社会保障工作既面临一系列突出的历史遗留问题，又面临制度改革的艰巨任务。历史遗留问题关系群众的切身利益，必须着力解决；制度建设关系长远发展，必须扎实推进。在社会保障制度改革过程中，国家在实施每一项重大改革时，都十分注意把解决历史遗留问题与建立长效机制结合起来，保持基本制度的连续性和稳定性。通过把解决历史遗留问题和