探索旅游景区规划经营管理新模式

伴随着中国经济的高速发展，旅游正在悄然兴起并迅猛发展。但是我们也应该清醒地认识到在蓬勃红火的旅游规划背后存在的诸多问题，因此必须充分利用市场机制，积极探索旅游景区经营规划管理的新模式。

据巅峰智业旅游规划设计院介绍，伴随着中国经济的高速发展，我国百姓的生活发生了翻天覆地的变化。旅游，成了中国老百姓日常生活中不可缺少的部分。同时，旅游业也是世界公认的朝阳产业，是我国国民经济新的增长点和第三产业的龙头。随着我国经济社会的全面发展和人们精神文化需求的日趋增长，旅游正在悄然兴起并迅猛发展。

同时，也应该清醒地认识到在蓬勃红火的旅游背后存在的诸多问题：当前市场的旅游规划背景下，我国的风景旅游区却仍然延续着计划经济的模式，大部分还属于事业性质,纯属公益事业，经费靠财政拨款。旅游区规划管理机构虽然既有保护的职能，又有组织生产、经济、解决就业和社区管理的职能，但因政企不分，事企不分而导致了诸多弊端，如资金短缺，经济效益低下，机构臃肿等。由于风景旅游区不同于一般的企业，有着自身的特殊性。因此必须充分利用市场机制，积极探索旅游景区经营管理的新模式。

一、国家直接经营管理模式

国家直接经营管理模式就是国家集风景旅游区的所有者和经营者于一身，景区的管理、保护和开发经费由国家财政承担，景区的门票及其他旅游规划项目由国家定价(一般定价很低)，收入上缴国家。这种管理模式在保护遗产、体现社会公共利益、资源整合等方面表现的尤为突出。但从实践中看,这种经营管理模式存在着明显的缺陷。效率低下，从而导致资源得不到有效配置，其经济价值得不到应有的体现。严重阻碍了风景旅游区的健康发展。专业性或公益性强的景区(景点)，如国家森林公园、保护区的核心区、文物保护区、宗教朝拜地等实行国家经营管理，由国家委托专业人士经营。严格控制旅游的过度开发，保护自然文化遗产。

二、市场化经营管理模式

市场化经营管理模式就是将所有权和经营权分离，真正把风景区作为一项产业来对待，将其作为独立的主体推向市场。存在的市场化方式主要有两种，一种是以项目的形式招商引资，由多个投资主体进入景区行使经营权;另一种方式是垄断经营权，以一家作为投资主体，进行垄断经营。由于政企职能分开，产权比较明晰，企业作为市场主体的积极性得到充分调动，效率得到了提高。近年来，碧峰峡、桐庐、太湖源等一大批景区(景点)将经营权不断地拍卖出去，这种经营意识是对传统旅游规划管理意识和管理体制的一大突破。

但也要认识到，旅游业是以持续为目标，需要将经济、和环境效益结合起来考虑，而企业经营者往往只注重经济效益，而忽视社会、环境效益。因此目前完全按市场机制经营的方式遭到了质疑。如黄山风景旅游区，从保护遗产的角度出发，必须严格遵循“景区游，区外居”的旅游方式，而黄山股份公司为追求赢利，必然尽可能以高消费方式将尽可能多的游客留在景区，由此必然造成遗产质量破坏，从而出现了在黄山发展旅游规划经济后“景区的环境卫生和安全质量提高，而遗产质量反而恶化”这一似乎怪异的现象。另外，这种纯商业化经营必然以其垄断性而伤害游客正当利益。由于风景旅游区不同于一般的企业，有着自身的特殊性，我们在引进市场化机制的时候一定要慎重。

要让市场化经营管理模式健康。有序地发展，必须建立一整套完善的法律及制度保障。

(一)建立规制风景旅游区开发和保护的体系

虽然有《风景名胜区暂行管理条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《森林公园管理办法》等行政法规，但是这些规定缺乏实施细则，对一些新做法缺乏裁决的依据，对实际执行中的一些破坏旅游规划资源、侵蚀国有资源、使用权不明确的现象难以做出有效认定和判罚。尤其在民营企业开发旅游景区的过程中，由于没有相应的具体法律法规对旅游资源开发行为进行规范，具体操作上对旅游资源的权力归属没有清晰的界定。要明晰风景旅游区产权，并使其规范化运作，就要建立健全相关法律体系，将景区开发行为予以规范，对破坏景区资源的行为和做法给予惩罚。

(二)改革管理体制

我国风景区旅游规划资源的所有权主体是国家,国务院代表国家行使风景旅游区资源所有权。为保证国家产权的统一和国有资产的收益，国务院可以指定一个权威机构代理行使风景旅游区资源产权。对产权进行统一管理;负责风景旅游区规划的审批、土地使用权的转让、租赁,风景旅游区规划资源使用权转让、风景旅游区资源保护规划等。该权威机构可视需要,在各省或各片区设立派出机构。发展建立风景旅游区日常管理机构。并对其拥有领导权、监督管理权和对风景旅游区资源开发经营企业经营活动的监督管理权。日常管理机构由派出机构代表、地方政府各职能部门代表、当地群众代表、开发经营单位代表等组成，具体负责风景旅游区开发建设的监督管理，监督国有资源的用途，保证国有资源保值增值，并进行风景旅游区日常的市场管理、资源管理、环境管理。整个管理系统的经费均由国务院按旅游税收的一定比例统一拨付，以防受地方政府部门和经营者的牵制。

(三)加强对旅游资源的规划管理

风景旅游区不是单指景观资源，而是以景观资源为核心，由产品系统和支持系统组成的一个综合体。在风景旅游区规划经营管理体制改革中，分清旅游景观资源和旅游经营资源。旅游经营资源才是我们的改革重点(包括住宿、餐饮、娱乐设施等)，增强竞争活力，提高风景旅游区的收入。旅游景观资源不应作为风景旅游区创收的主要途径，而要以保护为重，国家应建立景区财政补贴制度，为景区维护经费来源提供保障。对那些交由企业运作的经营性景区，应制定门票价格管理制度。

三、“零门票”公益性经营管理模式

一直以来，有些人简单地认为，把优美的自然资源圈起来，坐收门票，这就是在搞旅游。所谓的旅游产业，也仅仅是收收门票而已。其实，恰恰相反，旅游产业的最高境界应该追求“零门票”，将门票经济转为产业经济。如果眼光还只是瞅着门票，而不注重寻找新的替代性收入增长点，一味通过提高门票价格来搞景点开发，旅游产业规划最终只能走进一条“死胡同”。如今的旅游产业是全方位的，连着娱乐、交通、餐饮等众多行业，是一条很长的产业链。发展旅游产业，眼光绝不能盯在一张小小的门票上，而是要在“吃、住、行、购、游、娱”这六大要素上下足功夫、做足文章，因为留住了游客就留住了财源。人文精神是发展旅游产业的灵魂。在全世界旅游产业的建设中，以人为本的历史、文化、宗教、艺术等人类文明及其人文精神始终是推动这个产业发展的灵魂。毫无疑问，倘若缺乏历史厚重的沉淀和文化灿烂的光彩，那么，无论是八达岭的长城、西安的兵马俑，还是耶路撒冷的“哭墙”、麦加的“圣石”，它们皆毫无价值。退而言之，即使是那些天公造就的自然奇观，如中国的九寨沟、张家界、美国的黄石公园，也正因其符合人类热爱自然的天性而成为旅游胜地。

2006年12月初，黄果树风景名胜区的游客人数已突破300万人次，旅游总收入近2亿元。而在2003年以前，黄果树的年均游客人数还一直徘徊在50万人次。一年一百万，三年三级跳。告别单纯的门票经济是今天黄果树旅游规划产业获得历史性突破的关键。虽然现在