欧洲一体化中的国家主权问题

欧洲一体化中的国家主权问题

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戴炳然[内容提要]　就国际法而论,主权是一个国家处置本国事务的能力与权力,其基本属性是它的独立性,即这种能力与权力不受到他国的干预和侵犯。另一方面,在现代国际关系中,国家通过国际条约向国际组织转让或让渡部分国家主权的现象亦已相当普遍,这种现象尤其突出地反映在区域一体化中。区域一体化是主权国家间在国家利益基础上的结合,但又以国家职能与职权的转移或让渡为其存在和发展的必要前提。作为区域一体化的先行者与典范,欧洲一体化在其发展过程中已发生了国家职能与职权的大范围和深度转移。属于国家主权范畴的这些职能与权力向一体化组织的转移,应被认为是主权的让渡。

在欧洲一体化进程中,国家职能与职权的这种转移是在成员国自愿的前提下作出的,因此本身就是国家主权意志的体现。同时,在成员国向一体化组织转移部分国家职能或职权的过程中,在欧洲一体化结构内形成了一种机制,保障成员国对这些职能与职权的行使拥有监控权,维护了成员国国家主权的独立与平等。欧洲一体化的例子表明,主权是可以分割、让渡并共享的,这种让渡与国际法所主张的主权独立与平等并不冲突。

[关键词]　欧洲一体化　国家主权

[作者简介]　复旦大学欧洲问题研究中心教授,上海邯郸路220号,邮编:200433。区域一体化是主权国家在利益基础上的结合,就其本质而言,可以说是以群体(一体化组织)行为替代或取代个体(国家)行为的一个过程。因此一体化的每个进展,特别是质的跃迁,都意味着国家职能与职权进一步向一体化组织的转移或渡让。这种趋势在欧洲一体化进程中是十分明显的:从最初只涉及个别部门的煤钢共同体,到50年代后期包括整个经济领域的经济共同体,到目前已拓展至非经济领域和政治领域的欧洲联盟—欧洲一体化的整个进程均包含了成员国向一体化组织的逐步让渡国家职能与职权的过程,而这种国家职能与职权的让渡必然意味着国家主权的让渡或者说转移。进而言之,阻断了这种让渡或转移也就阻断了一体化进程。

就现时欧洲一体化发展的程度而言,成员国的很大一部分经济职能实际上已由欧共体来行使。最突出的如对外关税税率的制订、对外贸易政策的制订与执行、与第三方国家贸易协定的签订等方面的权力,已由罗马条约明确转移给了欧共体机构。又如在完成统一内部市场建设后,在一成员国内合法生产和流通的产品以及合法开业和经营的企业,已原则上可以不经其他成员国批准即在其国内合法流通或经营。1999年1月1日欧元启动后,部分欧

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82—①本文曾发表于《复旦学报》

(社会科学版)1998年第1期,提交研讨会时,在观点与内容上均作了修改。

盟成员国已不再拥有独立的货币政策,而由欧盟的中央银行来制订和实施整个欧元区的统一货币政策;经过短时间的过渡,到2002年7月1日,欧元区成员国已使用了数百年之久的、作为国家重要经济象征的本国货币也将最终被“欧元”取代而不复存在。其他经济政策(如财政政策)的制订与执行权虽名义上仍属各成员国,但一国的经济情况一旦背离了欧共体的监控指标,欧共体有权要求该国调整经济政策,并可以在其不服从此要求时,对之进行惩处,直至罚款。

经济主权的这种转让,本身就意味着政治主权的转让。但还不仅于此,在欧洲一体化结构内,直接的政治主权转让也已发生:在条约明确规定之处,欧共体的立法可以在理事会内以特定多数议决,即绝大多数欧共体立法已在原则上排斥了成员国的否决权;欧共体的立法具有优先于成员国国内立法的地位,即成员国国内法(包括其宪法)凡与欧共体法抵触或违背的必须以后者为准;而且部分欧共体立法可不经成员国国内立法的转换,在各成员国内立即生效和直接适用;任何成员国的公民或法人都可以根据欧共体条约或其他立法的有关规定,向本国法院或欧共体法院起诉本国或他国的政府、机构或企业的违法行为,而且欧共体法院的裁决可在成员国内强制执行。在共同外交与安全政策的框架内,某些“共同行动”也可以由理事会以特定多数议决。随着“申根协定”的生效,在相当一部分成员国间,作为国家主权重要标志的国界也已实际上不再存在,不仅它们的公民可以不受妨碍地相互自由流动,而且获得一成员国签证的外国公民也可以不受阻碍地在其他成员国中流动。欧盟最近对奥地利右翼政府的制裁,更是欧洲一体化结构内成员国国家主权受到限制的一个突出例子,它表明欧盟已事实上在伸张其对成员国国内政治的干预权,而且得到了绝大多数成员国的认可。

欧盟内国家主权的这种大范围和深层次的转移或让渡,应该说是现代国际关系史上前所未见的。

欧洲一体化结构内国家主权的这种转移或让渡,带有一些明显的特征。首先,这种让渡或转移是成员国在自愿的基础上作出的,或者说是在符合其根本利益基础上自愿作出的选择。促使它们作出这种选择的根本动因在于:(1)国际经济全球化趋势的继续发展和欧盟成员国间经济相互依存关系的不断加深,要求突破国界,实行更高层次和更大范围的国际调节与协调;(2)欧盟各个成员国本身的幅员与力量,使它们已无法应付它们所面临的竞争与挑战,它们有形成联合力量的共同需要和要求。当然,不可或缺的是它们间也有实行这种联合的可能或者说条件,如地域上的相邻或相近、政治制度的相同或相容、经济发展水平的接近、社会文化价值取向的近似等等。正是这种根本利益上的一致与需要,使欧盟成员国间尽管有差异、矛盾和甚至冲突,仍继续联合在欧洲一体化结构内,并愿意不惜作出一些让步和牺牲,包括让渡部分国家主权。欧洲一体化之所以继续存在和发展———原有成员国都愿意留在其内,还有不少国家要求加入进来———就在于它体现了成员国的根本利益,能更好实现成员国的根本利益,或者说能实现成员国单独所不能实现的利益。因此,成员国主权的这种转移或让渡,可以说首先是国家主权意志的体现。

其次,这种转移或让渡并不是简单地由成员国向一体化组织交出或转让部分国家主权,而是在一体化结构内形成了一种由成员国集体行使这些权力的机制。这种机制的特点是:(1)欧盟基本条约保证,在事关国家根本利益的一些问题上,欧盟的决策实施协商一致的原则,即保证每个成员国在事关国家主权转让的事务上拥有否决权。例如条约的修改或签订

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