自然垄断行业的竞争与管制问题研究
自然垄断行业的竞争与管
制问题研究
Prepared on 22 November 2020
【原文出处】中国工业经济
【原刊地名】京
【原刊期号】200211
【原刊页号】38～46
【分类号】F10
【分类名】国民经济管理
【复印期号】200302
【标题】自然垄断行业的竞争与管制问题研究
——以中国民航运输业为例
【英文标题】Study on Competition and Regulation in Natural Monopoly Industry ——Example of China Civil Aviation
CAO Jian-hai
（Institute of Industrial Economics CASS，Beijing 100836，China）
【标题注释】国家社会科学基金项目“经济运行中的垄断与竞争问题研究”（批准号01AJY006）。
【文章日期】2002-10-26
【作者】曹建海
【作者简介】曹建海，中国社会科学院工业经济研究所，北京市100836 曹建海，中国社会科学院工业经济研究所副研究员，经济学博士。
【内容提要】本文用实证分析的方法系统分析了中国民航运输业的竞争和管制状况，提出了政府过度管制下民航运输业存在的产业规模偏小、高进入壁垒和高退出壁垒的市场结构、刚性成本结构、低效率和低利润率等问题，并从放松政府管制、引导产业升级、改善公司治理、制定反垄断和公平竞争法规等方面提出了促进竞争、提高民航生产效率的政策建议。
【摘要题】产业结构
【英文摘要】This study applies experiential approach to systematically analyze the competition and regulation condition of civil aviation in points out that under the excess governmental regulation， civil aviation exists many problems，such as small industrial size， high enter and exit barriers in the market structure， rigid cost structure， low productivity efficiency and profit rate. In addition， it puts forward that some policy proposal， including loosening state regulation， guiding industrial promotion， improving corporate governance， setting up anti-monopoly and fair competition regulation， can stimulate competition as well as raise efficiency at the same time.
【关键词】民航运输业/竞争/管制
China civil aviation/competition/regulation
【正文】
[中图分类号][文献标识码]A[文章编号]1006-480X（2002）11-0038-09
截至2001年底，中国民航已拥有飞机1115架，其中运输类飞机603架，通用类飞机512架，运营的航线总数已达1143条，航线营运总里程为222万公里。2001年中国民航共完成运输总周转量亿吨公里、旅客运输量7524万人和货邮运输量171万吨，分别为1978年的47倍、倍和倍，23年的平均增长速度分别为％、％和％。民航增长速度约为同期国民经济增长速度的两倍，也远远快于同期整个交通运输业和世界民航业的发展速度。根据国际民航组织公布的数据，2001年中国民航的运输总周转量已居世界第六位，加上港澳地区排名第二，成为全球规模最大和最具增长潜力的区域市场之一。
到2001年，全行业共有航空公司20家（按中国民航总局规划司统计口径，不包括被控股的航空公司）。其中民航总局直属企业9家，分别为中国国际航空公司、中国南方航空公司、中国东方航空公司、中国西南航空公司、中国西北航空公司、中国北方航空公司、新疆航空公司、云南航空公司和中国航空公司。（注：2002年10月11日，经国务院批准，民航总局将其直属的九家航空公司重组为中国航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司三大航空运输集团，民航总局作为国务院主管全国民航事务的直属机构，不再代行六大集团公司的国有资产所有者职能，而主要承担安全管理、市场管理、空中交通管理、宏观调控及对外关系等方面的职能。）其余11家，包括上海航空公司、中国联合航空公司、四川省航空公司、武汉航空公司、海南航空公司、中国新华航空公司、长安航空公司、深圳航空公司、山东航空公司、邮政航空公司和山西航空公司等，为1984年以后民航总局帮助地方和部门建立的非直属航空公司。
一、中国民航运输业的结构、行为和绩效分析
1.市场结构
（1）行业集中度。在全行业的20家民航公司中，中国国际航空公司为最大航空公司，2001年完成运输总周转量亿吨公里，占全行业的％，为国内民航企业的龙头公司。与国航规模接近的有中国南方航空公司和中国东方航空公司，2001年完成航空运输总周转量分别为亿吨公里、亿吨公里，分别占全行业运输总周转量的％和17％。1999—2001年三大航空公司运输总周转量在全行业中的比重分别占到％、％和％，表现为极为稳定的市场领导型结构。与三大公司最为接近的集团为中国西南航空公司、中国北方航空公司、中国西北航空公司、云南航空公司、乌鲁木齐管理局、上海航空公司和海南航空公司，1999—2001年运输总周转量在全行业中的比重稳定在3％—6％之间。其他13家公司规模较小，1999—2001年运输总周转量在全行业中的比重在％—2％之间，其中山西航空公司规模最小，1999年至2001年完成的运输总周转量只有全行业的％、％和％（见表1）。
表11999-2001年中国各航空公司完成运输总周转量及其比重
附图
资料来源：《从统计看民航》（1999、2000、2001年卷），北京，中国民航出版社；《中国民用航空》2002年第1期。
（2）进入壁垒和退出壁垒。从企业进入障碍和退出障碍方面进行产业的市场结构分析，如果只考虑进入和退出障碍只分为高低两种的简单情况。在中国，民航业是一个高进入壁垒的行业。根据《民航法》规定，设立航空公司应当具备符合国家规定的适应保证飞行安全要求的民用航空器、有必需的依法取得执照的航空人员、有不少于国务院规定的最低限额的注册资本和法律、行政法规规定的其他条件。这从资金规模、技术水平等方面对企业进入形成了一定的壁垒。例如，购置1架空中客车需耗费1亿美元以上，一架宽体波音777价值亿美元，1架波音747货机亿美元以上。如果要组建航空机队，需要数十亿元人民币的资金。除了资金和技术的要求，阻碍航空公司进入的最主要的壁垒是航空公司的行政审批。中国《民航法》规定，设立公共航空运输企业，应当向国家民航总局申请领取经营许可证，并依法办理工商登记。中国现有30余家航空公司（含航空公司的子公司）均是在1984年至1996年批准设立的，但自1996年迄今中国邮政航空有限公司成立以来，民航总局没有批准新的航空公司设立，显示中国航空运输业企业进入较高的进入壁垒。此外，航空公司经营定期航班运输的航线，暂停、终止经营航线，应当报经民航总局批准。
与高进入壁垒相对应，中国民航运输业同样面临着很高的退出壁垒。由于航空公司在经营管理上受民航总局干预过多，企业亏损多以政策性亏损进行解释。1998年以来，中国民航业进入了全行业亏损的局面，个别企业如国航、东航亏损严重，但迄今没有一家企业通过破产方式退出；企业并购行为虽有发生，主要限于小型航空公司的产权划拨，并没有改变我国航空运输业运力过剩的问题。航空公司退出困难除了资产
专用性、契约关系等自然因素外，主要由于其“预算软约束”产权体制、高负债引起的国有债权人（国有银行）的挽留等。高进入壁垒和高退出壁垒的市场结构可维持行业内竞争的稳定性，但由于中国航空企业在经营上受民航总局或地方政府干预过多，以及国有企业体制固有的产权弊病，中国民航运输业的竞争结构表现为过度竞争、低利润率的状况。
（3）成本结构。中国航空运输企业成本高，这在很大程度上降低了消费者对在企业生产成本的基础上，进行正常利润加成的航空运输价格对其他运输方式的竞争性，成为制约中国民航业总体规模的根本因素。从短期分析，民航运输企业的成本由固定成本和变动成本构成，固定成本的主要部分是民用航空器的折旧费用，由于飞机购置价格很高，加之中国民航的行业会计准则规定飞机、发动机的折旧期限是10—15年，远低于国际通行会计准则的20—25年，由此仅直属航空公司每年的成本增加约十几亿元。高额折旧加上由于管理粗放居高不下的管理费用，形成航空公司巨大的固定成本；从变动成本分析，由于航空油料供应的垄断体制，造成中国航油高出国际市场60％到1倍，航空油料约占航空公司飞行成本的2/3，航油成本占到航空公司运输成本的30％—40％，其他如维修、备件等相应供应链企业设立和业务由于受到严格管制和高关税政策，价格居高不下（飞机维修的航材成本占到飞机价格的1/3，部件的维修成本更高，库存占用资金和成本都很大），造成我国民航企业单飞变动成本处于较高水平。综合两项成本形成了我国民航企业单位成本随运输规模增加向下倾斜十分明显的曲线，但最低平均成本水平与国外航空公司相比处于较高水平。不难看出，从长期来看，除非中国民航的油料供应体制、行业会计准则以及国家对民航引进飞机和
航材的关税政策等做出一定调整，否则，就现在的条件而言，中国航空运输成本以及航空运输价格的下调空间十分有限。
（4）纵向一体化。目前除总局直属的新疆航空公司、云南航空公司和地方的海南航空公司同时经营和管理机场外，其他航空公司自1987年民航总局实施政企分开、组建航空公司和机场以来，与机场公司各自经营，航空公司使用机场向机场公司缴纳场地使用费。随着航空公司经营权限的逐步扩大，航空公司前向一体化行为开始出现，如南方航空公司进入航空快递和物流业务。
近年来，随着机场公司企业化运作的逐步成熟，民航总局倾向于进一步放开机场公司的社会资本和外国投资的进入，并将机场企业从中央下放给地方政府。虽然航空公司与机场公司存在着普遍的相互参股的倾向，但是基本上属于一种联盟倾向，一家航空公司控股机场和机场公司控股航空公司的情况还很鲜见。这主要是源于中国支线航运不发达，在以干线航空为主的航线结构条件下，航空公司普遍缺乏以机场为基地组织的轮辐式航线结构。今后，随着空中管理体制的进一步合理化，航空公司航线进入的更加自由化，出现在航空公司和机场公司之间的并购和一体化行为将大大增加。
2.企业行为
（1）价格竞争。长期以来，中国对民航运输价格实行严格的管制政策，中国民航总局对航空企业制定统一运价，严格限制航空企业降低运价进行竞争。由于运价过高和工作中的低效率，民航系统遭到了来自各方面的批评。1997年底以来，民航总局实行“一种票价、多种折扣”办法，放松了对航空价格的管制，但是由于航空公司提供服务的无差异性，加之对销售代理管理的失控，民航公司之间的竞争很快演化为一场
价格大战，客观上影响了整个行业的经济效益。总局于1998年5月再次上收企业定价权力，严格禁止民航公司的机票折扣行为。然而迫于竞争压力和任务指标，航空公司的各种暗扣行为使得民航总局的禁令流于形式。2001年3月8日民航总局宣布国内7条航线票价放开，实行多等级舱位，票价明折明扣；从2001年5月20日起，民航总局批准海南往返京沪穗等国内8条航线机票将试行特惠价，这8条航线的团队票价最低可打到5折，散客票价最低可打到6折。此举旨在通过“航线联营—明折明扣—真正意义的多等级舱位票制”的步骤有计划地推进价格市场化，至此我国民航企业定价和通过价格进行竞争的格局初步形成。
（2）服务竞争。随着国内民航运输市场价格大战的偃旗息鼓，航空公司进入了服务竞争阶段。目前，国内一些航空公司通过了ISO9000认证，基本上做到了服务“标准化、规范化、程序化”。中国东方航空公司2001年获得了美国优质服务协会授予的2000年度“五星钻石奖”，表明中国航空运输企业的服务水平得到了国际上的认可。目前，国内主要航空公司通过整合资源、强化管理、增加竞争能力等手段，从价格、网络、服务等深层次上开拓市场。例如，海航集团下属的海南航空与新华航空联合在首都机场推出中转旅客引导服务；东方航空公司推出了全新改造的飞机公务舱，还从美国本土招收了数名美籍乘务员，在中美班机上为外籍旅客服务，在国际航班上推行本土化服务，缩小了与国外航空公司在细微服务上的差距。在加强日常性服务质量的同时，目前几乎所有的航空公司都推出了自己的常旅客计划，特别重视对商务旅客和常旅客的服务，对这部分旅客提供较高档次的服务。目前国航的旅客忠诚度最高，达到了％，与该公司的常旅客工作有着必然联系。
（3）品牌和广告竞争。航空运输产品——客公里具有极高的同质性，为了获得竞争优势，航空公司需要将自己的产品和服务与其他供应者区分。虽然突出微笑服务、推出优质餐饮或赠送礼品等措施达到了差异化的目的，但这些措施肤浅和极易模仿性很快使各公司的产品趋于雷同。而通过塑造品牌差异、个人差异与沟通差异，可以凸现公司形象，实现服务延伸，增加公司价值创造、增加品牌资产、创造与顾客间独特的沟通，是提高企业竞争力的关键措施。根据零点调查公司在中国“入世”时对一部分城市消费者的抽样调查，国内消费者对民航公司认知度的排名为：东方航空（）、南方航空（）、国航（13）、西北航空（）、美国联合航空（）。为强化品牌竞争力，各主要航空公司都特别注意宣传自身形象的广告；针对某个新推出的产品也会适时推出专门的有针对性的宣传，在第一时间告知旅客，满足其需求；此外，在与媒体的关系上，各航空公司也注重建立与媒体的良好关系，充分利用现代社会媒体宣传的导向作用。
（4）新技术竞争。目前国内航空公司基本上都已引进了国外制造的现代化飞机，有些还是最先进的机型。除了飞机以外，国内航空公司普遍引进或开发了网上订座、电子客票、无缝隙转机等设施和技术，给乘客带来了极大的便利。另外，航空公司也加快了自身的信息化发展步伐。各航空公司都围绕企业管理和市场营销开发了飞行运行管理、收益管理、财务管理、机务航材管理和常旅客管理等信息系统。例如海航集团对旗下20多家子公司提出了至少3％的运营收入投入到信息化系统的建设和运营上的强制性要求，同时成立海航信息公司，专门提供计算机系统软硬件解决方案以及相关技术咨询服务；在信息化建设的同时，公司着眼于利用信息技术改造既有商务模式，实现管理创新，由此引起了一场新商务革命，提高了公司整体运营效率。
（5）企业并购和重组行为。目前民航企业的兼并和重组主要是在政府主导下进行的。根据国务院批准的《民航体制改革方案》，2002年10月11日民航六大集团公司在京挂牌，分别是中国航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司三大航空运输集团，以及中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司、中国航空器材进出口集团公司三大航空服务保障集团。中国航空集团公司是以中国国际航空公司为主体，联合中国航空总公司和中国西南航空公司组建而成的，资产总额573亿元，运输飞机119架，经营航线307条。中国东方航空集团公司是以东方航空集团公司为主体，兼并中国西北航空公司，联合云南航空公司组建而成的，资产总额473亿元，运输飞机142架，经营航线386条。中国南方航空集团公司是以南方航空（集团）公司为主体，联合中国北方航空公司和新疆航空公司组建而成的，资产总额501亿元，运输飞机180架，经营航线666条，中国民航信息集团公司的资产总额为47亿元，中国航空油料集团公司的资产总额为152亿元，中国航空器材进出口集团公司的资产总额为19亿元。与此同时，地方航空公司也走向了联合重组之路：海南航空公司兼并长安航空，控股新华航空和山西航空公司；上海航空、山东航空、深圳航空、四川航空等6家地方航空公司正式组建中国中天航空企业集团。这种单纯提高产业集中度而非企业竞争力的购并效果如何，还有待实践的检验。
（6）谋求企业战略联盟。经济全球化的发展和国际国内航空市场竞争的加剧，航空公司之间进行战略联盟和代码共享，同时逐步“开放天空”成为中国航空业谋求生存与发展的重要选择。“代码共享”是国际航空业中合作双方为规避各国政府不对外国航空公司开放本国市场的限制，以双边航空代码共享协议的方式，按对等原则互相利用对方经营航线的权利，从而取得进入对方天空的权利。这种办法可以扩大市场，增
加航班，降低成本，提高营销率，而且对进一步扩大国际间的合作都会发生深远影响。例如中国国际航空公司和德国汉莎航空公司签署了代码共享合作协议，双方将在北京—法兰克福、上海—法兰克福之间各自的航班上置挂对方的航班号，国航还将在法兰克福至德国境内的汉堡、柏林和慕尼黑的汉莎航班上实行代码共享，即挂国航的代码；国航和汉莎的旅客在乘坐代码共享的航班时都将赢得奖励里程；此外，协议内容还涉及：双方的定座系统互相联网，实行通程登机，无缝隙服务，为乘客提供同等质量的服务等。作为企业联盟的高级形式，目前航空产业联盟已经得到了迅速发展，现有的寰宇一家、合格联盟、明星联盟、翼之盟和天合联盟等5家全球航空战略联盟，已经占有了全球航空运输市场70％的份额。世界航空运输业已经从航线竞争、中枢竞争、中枢群竞争发展到联盟竞争，因此，航空公司之间跨国、跨地区的联盟与合作已成为航空公司提高竞争力的重要选择。
3.经济绩效
（1）生产效率。中国民航几十年来虽然发展速度很快，但航空运输规模仍然较小。中国民航企业收入仅相当于世界总量的％，占国际航线市场的％，在国际民航市场份额甚至不如人口仅为1700万人的澳大利亚民航市场，远远不能适应国民经济和社会发展的需要。基础设施仍然比较薄弱，机场密度、航班频率都较低，全行业的管理水平和人员素质与快速发展的民航事业还不相适应。多数航空公司仍沿用着行政化的组织结构和管理方式，主要依靠以外延扩张的方式实现量的增长，忽视了依靠集约型管理实现质的提高，导致层次重叠，机构臃肿，经营成本居高不下，适应能力差，竞争能力低。高成本引致的高价格严重抑制了市场对航空运输服务的需求，导致航空运输市场近年出现了供大于求的局面，对行业生产效率和经济效益产生了不良影响。
（2）消费者剩余。中国航运购买价格其实极其昂贵，据胡鞍纲的测算，因为垄断而造成民航消费者的福利损失每年在75亿到100亿元之间。从绝对价格水平来看，中国航空公司相同飞行里程机票价格水平要比国外航空公司高得多。从相对价格水平来看，按实际购买力平价计算，中美人均GDP之比为1：8，如果单位里程机票价格之比是4：1，那么中美两国单位里程机票相对购买价格之比则是32：1。从世界民航业的发展趋势看，由于技术进步速度加快和交通革命，单位飞行里程价格水平是持续性大幅度下降，即飞机票价愈来愈便宜，飞行时间愈来愈短，服务质量愈来愈好。但是中国却出现了与此相反的趋势，国内航线票价连年上升，极大地损害了消费者的利益。
（3）行业经济效益。目前世界前100家最大航空公司的平均销售收入利润率约5％，世界民航运输业平均销售收入利润率在％左右。中国民航在1997年以前，由于实行高度计划管理体制，一直处于盈利状态。1997年民航总局开始放开机票价格，由于多数企业陷入价格战的漩涡，中国民航首次出现亿元的亏损，其中直属企业亏损亿元。原来盈利的国航、东航、南航等也成为全国大中型企业亏损的第一、二、五名。1999年和2000年民航总局通过对直属航空公司削减运力、减少非盈利航班、减少成本支出、实施减员增效等，全行业实现了扭亏为盈。2001年上半年民航总局直属企业亏损就达14亿元，再加上20多家地方航空公司和其他方面的统计数据，民航业总计亏损约21亿元。从直属企业和地方企业的比较看，直属企业经济效益要大大低于地方企业的效益，例如东方航空2001年销售利润率只有％，1998—2001年净资产收益率平均为％，而地方企业海南航空2001年销售利润率为％，近4年净资产收益率平均为％，说明航空公司大不一定强。
二、产业开放状况和产业管制分析
1.开放状况
（1）市场开放。在对WTO的承诺上，民航总局在相关的领域早已给予了相当宽松的市场环境。例如在飞机修理和维修服务市场，中国早在1989年就成立了中德合资的AMECO北京飞机维修工程有限公司和中美合资的GAMECO广州飞机维修工程有限公司等多家中外合资公司；在航空运输服务的出售与营销服务领域，外国一些航空公司的做法实际已经超越了中国承诺条件，不少外国航空公司已在各大媒体刊登自己的广告；在国际航线客运市场分配上，外国航空公司占有明显优势；民航总局已经允许在华有经营销售权的外国空运企业委托代理人进行销售；在计算机订座系统（CRS）服务上，外国航空公司不仅可以使用自己的网络，而且由于他们的ICS与中国CRS的无缝联接，使中国的CRS也为他们及其代理人服务。加入WTO后，国外航空运输、航空器材、航空维修与维护、航空销售系统和航空收入结算系统等航空产品，都有可能进入国内航空市场，并且其竞争力随关税的降低而更加增强。
加入WTO后，中国航空市场竞争趋于多元化，中国民航企业将面临中国将降低诸如润滑油和燃料、零备件等许多航空产品进口税率的利好，更直接面临着国外航空企业竞争的挑战。对于国内航空公司而言，目前最直接的威胁来自于外国航空公司对国际航线市场份额的争夺。例如，英国航空公司目前每周提供对华飞行18个航班，其中包括每天到香港的2个直飞航班和直飞北京的每周4个航班。英航已公开声明，它下一步的兴趣是开设伦敦和上海之间的航班，以及伦敦和中国西部地区其他城市之间的航班。法航在过去几年来已经扩展了它对中国的服务，它的航班频率已经从1997年的每周4个航班增加到目前的每天1班。如果启动它与中国东方航空公司2000年4
月份签署的代码共享协议，那么，法航将提供从上海到巴黎每周5个航班和从巴黎到上海每周4个航班。
当然，加入WTO不会过快地影响中国的航空运输业，因为航空权及其利益也要通过双边航空协议来解决，有关的条例和标准将通过国际民航组织或者每一个国家的国家代表机构来解决，因此加入WTO在未来数年内将几乎不会对中国民航业产生明显的冲击。
（2）投资开放。1994年，中国民航总局和国家有关部门就进一步扩大民航对外开放、放松外商投资中国民用航空业的限制颁布了政策规定。根据这个规定，中国民航允许外商以合资或合作经营方式在中国境内投资建设民用机场。除优先考虑投资建设机场飞行区外，可投资建设候机楼、货运仓库、飞机维修、地面服务、航空油料等项目。中国政府公布的《外商投资产业指导目录》，把民用机场的建设和经营列入鼓励外商投资产业目录，为外商投资中国民航业提供了政策依据。截止到1999年底，共融资租赁飞机348架用外资约170亿美元，使用外国政府贷款约亿美元进行基础设施建设。中国东方、南方、中航等公司在境外上市，加速了民航业投资多元化，筹集了发展资金。同中国签订航空运输协定的国家增至90个，还有20多个国家与中国草签了协定或备忘录。2002年8月1日国务院批准实施《外商投资民用航空业规定》，从投资范围、投资方式、外商投资比例、外商投资管理权力等四个方面明确和完善外商投资中国民航运输业的政策和导向。该规定允许外商投资公共航空运输企业投资现有的任何一家公共航空运输企业；外商投资通用航空领域，除涉及国家机密项目外，其他通用航空领域均可投资。在投资方式上，外商除了以合资、合作方式投资民用航空业外，还可以通过购买股票参与投资等新的投资方式和“其他经批准的投资方式”。
外商投资比例，由原来规定民用机场外商投资比例不得超过49％，放宽为“外商投资民用机场，应当由中方相对控股”；原来规定公共航空运输企业外资比例不超过35％，有表决权比例不得超过25％，改为外商投资公共航空运输企业，中方应当控股，同时，一家外商不超过25％。在外商管理权力方面，由原来规定外商投资民用机场、航空运输企业，董事长和总经理必须由中方担任，改为对外商投资的民航企业董事长、总经理是否由中方或外方人选担任，没有限制条件，按《公司法》等法律法规办理。新出台的外商投资民航业规定，对外商投资的导向政策更加明确和完善，将进一步加快吸引外商投资中国民航运输业的步伐。
2.产业管制
（1）对企业设立和经营的管制。中国政府对民用航空实行严格的管制政策，中国民航总局是国务院指定的行政主管部门。航空公司的设立、航线进入、票价和收费项目等均由民航总局批准。多年来，中国民航总局将民用航空特别是直属公司作为一家企业进行经营。2002年虽然民航六大集团成立后名义上与民航总局脱钩，但总局在飞机购置、人事管理等方面仍握有很大的权力。对行业的统一定价和航线进入的限制使得航空公司的竞争手段局限于航班设置、服务的改进和营销方式的改善上，作为市场竞争重要武器的价格竞争的作用被大大限制了。由于缺乏竞争，多数企业管理水平低下，企业普遍缺乏在竞争形势下越来越重要的收益管理和成本管理手段和方法，以及开放经济条件下的营销理念和营销组织技术。1997年底以来民航总局实行“一种票价、多种折扣”办法，放松了对航空价格的管制，但是由于航空公司提供服务的无差异性，加之对销售代理管理的失控，民航公司之间的竞争很快演化为一场价格大战，
总局于1998年5月再次上收企业定价权力。经过几次对价格管制的收放循环，目前正朝着企业定价体制发展。
（2）空中交通管制。目前，中国空中交通管制实行的是统一管制、分别指挥的体制，即在国务院、中央军委空管委员会领导下，全国的飞行由空军实行统一管理；在空军统一管制下，军用航空器由空军和海军航空兵指挥，民用航空器和外国航空器由民航设施指挥，空军和中国民航分别在全国划分了管制区和飞行指挥区。随着民用航空业的迅速发展，上述体制的弊端日益明显：①军民航飞行管制区域划设不统一，空域结构不够合理，空域没有得到充分、合理、有效的利用；②飞行指挥不统一，在一个空域由多家指挥，航空器遇到紧急情况，需要临时改变飞行状态时，因请示层多，有时得不到及时答复，容易失时误事，酿成事故；③航空设施建设不统一，设备陈旧，管制手段落后，不同程度地影响了空中交通的通畅和效率。虽然空军已将北京—广州—深圳全航线交由民航管理指挥，但这仅仅是一个开始。空管体制给航空公司营建航线网络，特别是辐射式航线网络带来了很大的障碍，既限制了民航事业的发展，也不利于中国空域资源的最优利用，必须尽快改革。
（3）航油和航材供给管制。中国航油供给由中国航空油料总公司（简称中航油）独家经营，中航油完全垄断油源和全国机场的储供油设施，实行高出国外市场50％—100％的垄断价格，这是造成中国航空公司成本居高不下、缺乏竞争力的重要原因之一。中国航空器材总公司隶属民航总局，全权代表中国各航空公司对外采购飞机，实际上扮演垄断性中间商的角色，航空公司不可能绕开它直接向飞机制造公司订货，从而影响了航空公司的利益。由此，尽快改革中国航空油料和航空器材供销体
制，拆除中航油和中航材独家垄断的藩篱，形成竞争性航油和航材市场，是当前中国民航体制改革的一项重要内容。
三、促进竞争、提高效率的政策建议
1.打破垄断、放开竞争，为培育和提高中国民航运输业国际竞争力创造良好的外部环境
中国航空运输企业长期以来一直在民航总局和地方政府的呵护和干预下成长，一定程度上造成民航企业过度进入、重复建设问题。由于航空公司普遍规模小、竞争力低下，加之企业资产负债率高，导致经营成本居高不下。因此，有必要通过联合、兼并等方式对现有存量进行重组和优化配置，使企业达到合理的规模，获得规模经济效益并增强竞争实力。其中组建大集团、大公司是一个重要手段。目前政府主导下的民航企业重组虽然使企业规模大大提高，但在企业机制不改变的情况下，合并现有企业以求做大，不仅可能无法享有企业整合资源带来的效益提升，反而可能由于繁琐的决策程序和管理上的失控造成“大企业病”。在实现企业平均规模扩大的同时，也不能排除个别小而高效的小型航空公司的存在，是否进行联合、兼并要以能够提高企业竞争力为衡量标准，决不能为做大而做大。提高民航运输业国际竞争力的着眼点，是打破垄断和保护、放开竞争，特别是开放市场，进行国际竞争，这是培育和增强中国民航运输业国际竞争力的根本方向。根据这一要求，应降低甚至完全拆除民航运输业的国内资本进入壁垒，鼓励各种类型企业特别是民营航空企业的发展，积极吸引外商直接投资，给予不同性质的企业以平等的市场竞争机会，通过优胜劣汰的市场竞争过程，形成强有力的市场竞争结构，带动中国民航运输业国际竞争力的根本提高。
2.依据市场需求变化趋势，实施产业结构调整和升级政策
调整民航运输产业结构，鼓励发展货运航空，大力扶持现有航空货运公司，鼓励成立新的航空货运公司，在航线安排、飞机租购、航材供应、航务保障等方面积极协调航空货运与其他运输方式的关系，建立统一的货运网络体系；鼓励发展支线航空，引导地方航空公司开辟支线航线，建设好连接支—干航线的轴心，逐步形成合理的航线网络体系；鼓励发展通用航空运输，鼓励和支持各方兴办通用航空。逐步建立多种形式的、分散的、适应市场不同需求的通用航空企业结构；科学规划机场布局，建立支—干线机场配套机场分布体系；大力推进空管体制的改革，在此基础上建立安全、高效、优质的空中交通管理系统，提高空中交通管制和通信、导航、气象等综合管理水平和保障能力；保证辅助服务的适度超前发展，建立适应市场经济需求的灵活的辅助服务体系，使航空企业降低运营成本，提高国际竞争能力。
加强民航运输服务的信息化建设，用电子信息技术改造民航业，推进民航业的产业升级。“十五”期间，民航运输业要全面贯彻国家信息化建设指导方针，加强信息资源的开发和利用；加强信息网络基础设施建设，实现互联互通，逐步融合；建成全球分销系统（GDS），实现集中信息系统的互联；加快发展电子商务，推广应用电子客票；以航空运输企业为主体，推进航空公司和机场的信息系统建设；加强空管信息化建设，实现空管、通信、导航、气象、情报系统的集成；大力推进政府信息化，基本实现电子政务；建立适应发展要求的信息管理体制，规范信息化市场。
3.加快国有民航企业和国有控股民航企业体制改革，优化公司治理机制，提高企业运营效率