化解邻避效应的补偿机制研究——杭州市天子岭静脉小镇的启示

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化解邻避效应的补偿机制研究

——杭州市天子岭静脉小镇的启示

文 \ 邵任薇 \ Shao Renwei \ 广东外语外贸大学政治与公共管理学院教授，博士 彭楚瑶 \ PengChuyao \ 广东外语外贸大学政治与公共管理学院 杨 柳 \ Yang Liu \ 广东外语外贸大学商学院

Research on Compensation Mechanism for Resolving the Neighbor Avoidance Effect

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.014

摘要：目前中国正处于城市化和社会转型的阶段，配套的公共设施需要跟上城市发展的步伐。在此过程中公共设施的新建因可能引起污染或心理厌恶而成为“邻避设施”，并引发邻避效应，阻碍城市化进程。为了化解邻避难题，城市管理者大多会采取补偿手段来抵消邻避设施对选址周边居民或企业的负效用。然而在应用过程中却存在种种缺陷，政府缺乏事前预防意识、没有建立多元化邻避补偿机制、缺乏统一明确的补偿标准以及补偿机制缺乏公众参与等。近年来杭州市天子岭特色小镇的案例灵活运用了多种补偿方式和新理念，从中可以获得完善邻避补偿机制的启示。

关键词：邻避效应;补偿机制;特色小镇

绪论

邻避效应（“Not-in-my-backyard”）是城市发展过程中必然出现的社会管理问题，它是指社会公民对在自己生活区域建立的对周边环境有污染威胁或者引起人们心理厌恶的设施如垃圾处理厂、化工厂和殡仪馆产生担忧情绪并抵制的情形。人们担心“邻避设施”设施的建立会降低其居所环境安全性、舒适性以及影响房产浮动价值等，因此希望通过抵制行为来干扰设施建成。若处理不妥当，它有可能升级演变成公共危机或群体性抗争事件，成为城市发展的绊脚石。

邻避效应产生的根源在于利益分享的不对等——设施选址周边的居民和企业需要承担公共邻避设施的负外部性成本，而在邻避圈外的社会成员却集体享受设施带来的“红利”。因此，通过金钱、实物、心理等补偿方式弥补周边居民承受的负效应是化解邻避困境的有效途径。但是，当前我国的邻避补偿机制仍不完善，在补偿形式和补偿效果上均不能令人满意。因此，迫切希望寻找到科学合理的补偿路径去规避邻避问题以促进城市化进程。

当前大多数研究者主张从公共政策和经济学两个角度来研究规避邻避效应的对策。[1]

在公共政策领域，岳宗博主张建立风险评估框架并从选址和补偿上采取相应的预防措施。[2]

同时，学者们认为扩大公众参与、构建平等协商制度等政策能有效消除邻避现象，如王佃利提倡构建开放式决策模式，并希望当前的政治系统能接受多元的利益诉求，[3]

听取群众建议。而从经济学研究视角来看，张向和主张借助产业化、市场化手段，试图通过利益补偿机制实现邻避问题的化解，[4]

徐晓波曾以合肥市废弃物处理中心为个案，剖析邻避设施选址所牵涉的利益关系及冲突，并指出只有补偿才能解决利益博弈。[5]还有

研究者认为破解邻避危机的基本思路是消除处

理地居民和全社会在边际收益、边际成本上的差异，建立和完善环境补偿机制。

[6]

另外，王莹和俞使超比较详细阐述了邻避补偿机制的内涵，对补偿方式进行系统地分类，并罗列了目前中国邻避补偿机制的缺陷及相应对策，如提高政府方补偿意识、应用多元化补偿方案、建立邻避预测机制等。

[7]

然而，文中提到的缺陷和对策由于没有结合具体案例进行分析，导致提出的完善策略仅仅停留在理论层面。

总的来说，中国学者目前对邻避效应补偿机制研究的相关理论和学术研究很少，大多数学者把建立补偿机制作为邻避冲突治理对策之一，却鲜有深入挖掘适合中国国情的邻避补偿机制，缺乏专门的主题研究。而且在探讨补偿机制时大都没有结合现实案例，导致对策缺乏可操作性，难以对实践产生指导意义。

本文结合杭州天子岭“特色小镇”成功案例，分析案例中糅合运用的多种补偿方式及需要完善之处，找出目前国内邻避补偿机制的缺陷并对未来补偿机制进行探索。

一、邻避补偿的四种方式

（一）经济性补偿

经济性补偿具备可量性和简易性的优点，因此目前政府都普遍采取这种补偿方式去缓解邻避问题。经济性补偿是指纯粹的经济、物质补偿手段，主要形式是直接经济性补偿和间接

SPATIAL EXPLORATION

经济性补偿：直接补偿包括减免个人或企业税费、直接支付补偿金、健康投保、成立专项投资基金等，比如帮助居民缴纳养老及医疗保险以确保他们得到长期健康保障。间接补偿包括在邻避设施区域内及周围加强基础设施的建设和公共福利项目，如公共图书馆、运动馆，当地居民可以享受免费使用权或折扣优惠；优先给当地居民提供就业机会也是形式之一。在采取经济性补偿时，考虑各地的自然地理、经济发展水平及项目特点，并设立相应的标准来合理分配补偿额度是关键。

（二）社会心理补偿

如果说经济补偿是一种“看得见”的补偿，那么社会心理补偿就是“看不见”却对补偿效果影响重大的补偿。如果利益相关者没有从心理上真正认同、接受邻避项目，单单只靠经济性补偿的话，效果是不彻底的、大打折扣的，邻避冲突很有可能会从中衍生。因此，社会心理补偿要从居民的心理角度入手，通过科普教育讲座、环保测评、专家声明及通畅的沟通渠道等方式改变他们的心理认知，让他们知道邻避项目是无害的，未来可以带来持续的好处。只有在社会心理补偿上做足了功夫，打开民众心理的“结”，他们才会对邻避设施持“欢迎”的态度，邻避抗争才会被扼杀在摇篮里。

2007年的厦门P X项目邻避运动就是一个值得反思的案例，由于政府忽视社会心理补偿，没有事先做好P X化学物的知识普及和邻避设施安全性的宣传，更没有提供合格的环评报告。于是，当地民众更多受到谣言影响，纷纷以“散步”的方式强烈抵制该项目，最后以PX项目更换选址尴尬收场。

（三）生态改造补偿

生态改造补偿，指对邻避设施进行安全化和生态化改造，改善邻避设施周围的公共环境，营造出安全、生态的公共空间，以促进邻避设施周边环境的可持续发展。这种补偿从实质上满足了公众的核心需求——希望邻避设施不影响居住环境或降低生活质量。秉承“把厌恶型设施改造成亲民型设施”的理念，将邻避设施进行“内外升级”：在外表上，要做到让民众赏心悦目、与周围景色和环境融合，如保护原有自然景观、把邻避选址附近的废弃空地转变成绿地，增加邻避区域的可观赏性和环保性；从功能上，要尽量做到少污染甚至达到零污染，力求不破坏周边生物多样性和不污染环境。

（四）政治补偿

政治补偿就是决策民主的补偿，该补偿指受牵涉的民众有权利参与到邻避项目的决策过程当中，而不被边缘化。从选址、设施的建设美化到补偿方案的制定，民众的意见都可以得到重视和采纳，相关信息都能得到公开，让公众充分行使知情权、表达权和建议权。在这种情形下，最终的决策能够确保双方利益最大化，有助于邻避设施的顺利落地。2009年广州番禺业主集体反对垃圾焚烧厂的主要原因，就是因为政府直接跳过民意征集和规划环评的合法程序而直接宣布项目建设，在程序上违法，在情理上也违背了民意，引起公众的强烈不满。

二、当前邻避问题补偿机制的缺陷

（一）只注重事后补偿而缺乏事前预防的意识

在绝大多数情况下，政府都遵循“有冲突才行动”的办事原则——在邻避冲突发生后才应激性地采取补偿措施，而不考虑在事发前就落实补偿事宜。政府缺乏预见性，在项目建设前没有制定好详细的补偿方案弥补附近居民的利益损失，这样的行为会导致项目进度受到阻碍，在邻避抗争爆发后才进行补偿也会使政府处于被动的位置——需要花费更多资金和资源去纠正民众过激行为和安抚民众情绪，补偿的效果会大打折扣。

（二）补偿方式单一化，以经济性补偿为主

在大部分情况下，政府主要通过经济性补偿来解决邻避问题。但是，对于居民多元化且复杂的需求，单纯的经济补偿是不能满足的。这种单一的补偿方式往往可能会加剧公众内心的恐慌，容易产生“是不是在用金钱收买我”的心理负担，居民在某些情况下会拒绝接受金钱补偿而妥协，或者即使接受了金钱补偿，仍无法建立对邻避项目的认同感。这就是经济性补偿的弱点——不是所有利益相关者都接受“金钱置换空间”的补偿模式，而且它很难弥补民众的潜在利益损失，更难使他们心服口服，因此需要实现补偿策略的多元化。

（三）补偿机制建立过程中公众参与度低

在制定补偿方案的过程中，通常由政府主导并邀请企业和相关专家参与，因此决策结果总体上体现的是政府所代表的公共利益、企业所代表的商业利益以及专家所作出的专业判断。但是附近居民却缺乏自身的利益代表和声音，他们不能主动参与到与其自身利益密切相关的公共政策制定过程中来，也缺乏足够的话语权。所谓的补偿方案制定成为“民意走过场”的产物，根本没有把重心放在利益受损主体身上，他们的意见得不到重视、采纳，因此邻避效应的主体很难理解和接受政府方提供的方案。

（四）补偿标准不明确，补偿效果容易“顾此失彼”

目前我国政府在处理邻避冲突时，主观随意性居多，没

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