工作研究：推进乡村振兴战略,补齐农村养老服务体系建设短板

工作研究：推进乡村振兴战略，补齐农村养老服务体系建设短板

在城乡差距依然十分巨大的今天，把农村养老服务放到全国养老服务业发展的全局中进行统筹谋划布局，走出一条既与城市养老服务紧密相连，又有区别的农村养老服务发展路子，是发展我国养老服务体系、破解养老难题特别是农村养老难问题必须正视和着力解决的一个现实问题。

一、我国农村养老难的特殊性

我国养老难，最难的是农村，是农村老人。发展养老服务业，目前无论是政府还是社会力量，都把重点放在城市。学者对我国养老服务发展的研究，其焦点也是城市养老服务。实际上，发展我国养老服务的难点在农村，养老服务需求最大而又最难满足的也是农村老年人。

农村的人口老龄化程度比城镇还要严重。众所周知，由于我国特定的人口国情以及强有力的人口政策的作用，同其他国家和地区相比，我国人口老龄化有许多特点。除了人口老龄化速度快、人口老龄化规模大和“未富先老”外，一个突出的特点就是我国人口老龄化城乡不平衡。2000年人口普查数据显示，我国农村65岁及以上老年人口所占比重达到8.1%，已经高于城镇6.0%和城市6.7%的水平。2010年第六次全国人口普查数据表明，全国65岁及以上老年人口为11892.7万人，其中城市占3101.5万人，镇约占2123.9万人，乡村则占6667.3万人。随着农村非老年人口的大量外迁，农村老年人口比重还将大大超过城镇。

农村的空巢老人比城镇更多，空巢老人的养老服务需求比一般老人更为迫切。随

着我国城镇化进程的加快，越来越多的农村青壮年劳动力流向城镇，客观上导致了农村代际分居现象的加剧和空巢老人的增加。据有关方面估计，我国农村仅留守老人就达到近5000万人。据国家老龄办调查，在城乡老年人中，有日常生活照料需求的老年人所占比重，从2000年的6.6%上升到了2006年的9.8%。其中：城市老年人有日常生活照料需求的比重从8%上升到9.3%，农村则由6.2%上升到9.9%。相比较而言，我国农村老年人有生活照料需求的比重不仅增长幅度更大，而且所占比重也更高。这一结果可能出乎人们的预料，但却是事实，因为农村大量的青壮年劳动力外出务工，农村空巢老人家庭所占比重更高，空巢老人大多数生活自理能力差，其日常生活需要别人照料。在家庭成员越来越难以承担空巢老人日常生活照料重担的背景下，社会化的养老服务是解决这一问题的主要途径。

农村存在一个特殊的需要特别给予养老照护的群体，即五保老人。据国家民政部《社会服务统计季报》公布的数据，我国农村仍然有五保人员约520多万人，其中集中供养的仅为165万人，分散供养的355.9万人。五保人员中多数为老年人。我国农村五保人员的供养已经由原来的集体经济组织供养转变为国家财政供养，国家和有关方面也在农村建设了一些集中供养五保人员的养老院等养老服务机构，但仍然远远不能满足五保人员集中供养的需要，2/3的五保人员只能采取分散供养的方式，其中五保老人的养老服务需求相当迫切，期望入住养老机构。

农村养老服务供给严重不足。进入新世纪以来特别是“十二五”时期，国家加大了养老服务体系建设的力度，社会资本也大量进入养老服务业，但是，在城市社会养老服务体系建设取得明显成效的同时，农村社会养老服务体系建设却明显滞后了。截至2014年年底，全国养老服务机构达到3.3万个，其中城市1.27万个，农村2.03

万个，社区养老服务机构和设施1.89万个，互助型养老设施4.04万个。仅仅从养老机构和设施的数量看，农村并不比城市少，但是从养老机构和设施所提供的养老服务供给看，为农村老年人提供的养老服务则远远不足以满足农村老年人的实际需求。比如一个城市养老院可以入住数百位老年人，但农村的互助型养老设施多数只能容纳十多位到几十位老年人。2013年起，国家民政部联合财政部累计投入中央专项彩票公益金30亿元，依托村民自治组织建设农村幸福院，年服务农村老年人数超过5000万人次，但多数农村老年人事实上享受不到幸福院的养老服务。在城市，政府、城市社区和社会力量合力兴建了大量的居家养老服务和社区养老服务机构和设施，有效地缓解了城镇老年人的养老服务难问题，但是农村的居家养老服务几乎还没有起步，农村社区养老服务覆盖率尽管达到了37%，但也远远低于城镇社区养老服务覆盖率达到70%的水平。

发展我国养老服务业，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。但是，众所周知，社会力量尤其是民间资本投资农村养老服务业的积极性不高，即使在农村兴建养老机构，也主要是面向城市老年人，实际入住的绝大多数是城镇老人。因而，对解决农村老年人的养老服务问题并没有起到太大作用。

农村老年人的养老服务支付能力低。从城乡居民收入看，据国家统计局的资料，2014我国农村居民人均纯收入为9892元，扣除价格因素实际增长9.2%。根据城乡一体化住户调查，2014年全国居民人均可支配收入20167元，比上年实际增长8.0%。按常住地分，城镇居民人均可支配收入28844元，比上年实际增长6.8%；农村居民人均可支配收入10489元，比上年实际增长9.2%。尽管农村居民收入的增

长速度比城镇居民快，但农村居民收入依然比城镇居民收入低得多。农村居民收入水平低，老年人养老服务的支付能力就低。

从老年人的养老金水平看，从2005年开始城镇企业退休人员养老金经过了12次调整。2015年全国近8000万企业退休人员基本养老金调整后已达到月人均2200多元。今年再上调6.5%左右后，则每人每月有望增加到2340元左右。相比较而言，农村老年人的养老金要低很多，至今国家确定的城乡居民基本养老保险的养老金标准仅为每人每月60元，尽管一些地方在这一基础上利用地方财政对农村老年人的养老金水平进行了上调，但同城镇退休职工的养老金水平相比仍有巨大的差距。用养老金支付养老服务的费用无异于杯水车薪。

二、切实加强农村养老服务体系建设（弘利遴选）

从我国养老服务体系建设的全局看，农村养老服务体系建设是明显的短板，是我国养老服务体系建设的薄弱环节。切实加强农村养老服务体系建设和发展，必须从健全农村养老服务网络、拓宽资金渠道、建立健全协作机制，以及把城镇居家养老服务、社区养老服务向农村延伸和拓展等方面下功夫。

健全农村五保供养机构，并以此为基础发展区域性养老服务中心。目前，我国农村还有约2/3的五保人员实行分散供养。从供养的效果看，集中供养比分散供养好，更受五保人员欢迎。但因为受集中供养机构的规模和条件等限制，只接受了165万五保人员入住集中供养机构。发展农村养老服务，首先要确保托底功能的落实，也就是把农村所有“三无”老人全部纳入五保供养范围，健全农村五保供养机构，使农村五保老人真正实现老有所养。

五保供养机构也要努力改善供养条件，提高运营效益。在这方面，一些五保供养