西藏农村经济政策(新)

改革开放后西藏农牧业政策的实施及影响
罗莉
内容提要：西藏是一个以农牧业经济为主导产业的地区，全区２７０多万人口中，农牧民占８０％以上。

本文主要从西藏自治区改革开放以后以及进入新世纪后中央政府及自治区制定的农牧业政策进行归类和分析，发现正是各个阶段不同的农牧业政策，是西藏农牧业不断由传统农牧业向现代农牧业转变重要因素。

这些政策措施体现了中央政府和全国人民对西藏的关注和支持，也是西藏自治区农牧业在新世纪进一步发展的重要动因。

关键词：西藏农牧业政策发展
一、20世纪80年代的农牧业政策及其影响
改革开放后，中央对农牧区实行一系优惠政策，特别是中央关于西藏的四次工作会议大大促进了西藏农牧业的发展。

1980年、1984年，中共中央连续召开了两次西藏工作座谈会，先是明确宣布对西藏实行税收减免缓，让群众休养生息，后又提出实行充分调动广大群众的生产经营积极性，使西藏经济从封闭式经济向开放式经济转变，从供给型经济向经营型经济过渡，逐步走上依靠自身活力进行良性循环。

（一）休养生息的“宽、优、特”政策
针对西藏经济发展的实际，为了使西藏农牧民能够更快地富裕起来，使西藏的农牧区经济有一个良好的发展基础，中央对西藏农村实行了休养生息的“宽、优、特”政策。

1980年3月，中央在北京召开了第一次西藏工作座谈会，会议明确指出，必须从西藏实际出发，放宽政策，采取特殊政策让西藏的农牧民得到休养生息，逐渐改善生活。

西藏自治区党委和人民政府在统一认识、统一思想和深入调查的基础上，确定了一系列休养生息、治穷致富的具体政策，这些政策可以概括为“放、免、减、保”四字方针。

“放”即放宽政策，尊重队、组、户的自主权；“免”即免征农物业税收，取消一切形式的派购；“减”即减轻农牧民群众的负担；“保”即保证必要的供应。

中央对西藏农牧民实行免征免购、不收农牧业税的政策。

农牧业产品销售以市场调节为主，生产销售民族必需品的集体、个人工商企业免征工商税；农牧民个人和集体上市出售、交换农牧副和手工业产品，一律不收税；在对外开放方面，实行比其他地区更为优惠
的政策，外贸出口享受全部外汇留成，允许西藏在内地转销一般性进口商品。

中央对西藏农牧民实行免征免购、不收农牧业税的政策，使农牧民得到充分的休养生息，极大地激发了农牧民的生产积极性。

但是，西藏较完整的农业产业结构政策应当追溯到1981年，当时提出“全区经济工作的顺序应当是：牧业、农业、商业、交通、工业及其他。

”由于当时各级领导的主要任务是解放思想和转变观念，加之缺少具体的实施措施，使这项政策实际上没有得到贯彻执行。

（二）“两个为主”和“两个长期不变”政策
1984年2－3月,中央在北京召开了第二次西藏工作座谈会，会议针对西藏经济发展的实际，对西藏农村进一步实行了休养生息的特殊优惠政策，即“两个为主”和“两个长期不变”（即：新办的工商业以集体、个体为主，以市场调节为主；在坚持土地、森林、草场公有制的前提下，牧区实行“牲畜归户，私有私养，自主经营，长期不变”，农区实行“土地归户使用，自主经营，长期不变”）政策。

这是中央在总结1980年以来西藏工作的经验,对西藏的特殊性进行了再认识所制定的符合西藏地区经济发展实际的政策，目的是让西藏人民尽快富裕起来。

1984年4月中旬,西藏自治区党委制定了《西藏自治区党委关于农牧区若干政策规定》。

主要内容是：（1）免征农牧业税政策延长到1990年。

（2）土地、牲畜的承包期30年不变；集体林木、荒山、荒地的承包期50年不变,其中开发性经营允许继承。

（3）取消粮食、酥油、肉类的计划收购,常年开放农、牧、副产品市场,实行自由买卖。

（4）任何单位、个人不得向群众摊派,社队干部补贴由地方财政开支,五保户的生活费用由社会救济解决。

保障农牧民在生产上和经营上的自主权,不再下达种植和养殖计划。

（6）县、区办的中小学学生实行包吃、包穿、包住,所需经费由国家开支。

（7）鼓励发展多种经营,扶持帮助各种专业户、重点户,允许雇请帮工、学徒。

（8）允许农牧民跨县或到区外从事商业和其他经营活动。

（9）欢迎区外个体和集体、国营企业来藏设店、建厂、参加物交会、举办展销会,为他们提供方便,保护其合法利益。

“两个长期不变”政策的实施，深受广大农牧民群众的欢迎。

到1984年底，西藏95%的农牧区落实了“两个长期不变”政策，农牧民家庭自主经营成为农牧区经营体制的基本特
点。

在坚持土地、草场、森林等主要生产资料公有制的前提下实行的“两个长期不变”的家庭自主经营制，是所有权和经营权分离的一种经营形式。

这种家庭自主经营制，在自愿互利的基础上，有的重新组建了各种形式的生产互助组和换工组，有的在交换和销售环节上组织产销合作，有的联合发展多种经营和工副业，多形式地探索了家庭经济和集体经济以及各种合作经济相结合发展的途径。

农牧区实行家庭自主经营责任制以来，专业户、重点户也较快地发展起来，多种经营，特别是从事工商业的人数迅速增加。

个体经济有了较大的发展，也出现了一些私营经济，同时牧工商、林工商、农工商等多种经济成分组成的经营形式也相继在农牧区出现，使农牧区各种经济成分的经营方式中多样化。

（三）以农业为基础全面发展的产业结构政策
1985年，西藏提出“以农牧业为基础，以旅游业为中心，以教育、交通、能源为重点，理关系，打基础，带动其他行业全面发展”的产业结构政策，这项政策从总体上提出了西藏产业结构的调整方向，具有西藏特色，体现了产业倾斜发展的战略意图，从而确定了农牧业作为西藏产业中的重中之重的地位。

1990年,西藏自治区人民政府正式颁布了《西藏经济社会发展战略》（设想）, 提出了今后西藏经济的战略重点是：必须重视农牧业为基础的战略地位；继续抓好能源、交通、邮电通信；重点发展有地方特色的加工、矿业、旅游业和内外经济贸易，并进行组织实施。

至此，西藏自治区的农业产业政策基本确定下来，成为引导西藏经济发展的政策导向。

从总体上来说，西藏在20世纪80年代，也就是改革开放初期出台的一系列经济政策体现在产业组织方面，主要意图都在于增强农牧业产业的竞争意识和提高竞争素质，逐步实现农业产业行为的市场化，并通过改革生产关系、技术进步、大搞农田水利基本建设、农业机械化、轻税免税和休养生息等具体措施的实施，促进了农牧业的发展。

二、20世纪90年代的农牧业政策及其影响
从上个世纪80年代以来，国家对西藏的援助，重点一直是西藏的农牧业、农牧区、广大的农牧民群众。

进入90年代后，为了帮助西藏尽快建立起社会主义市场经济体制，1994年7月中央召开了第三次西藏工作座谈会，并决定过去给西藏的特殊政策和灵活措施，能够继续运行的予以保留，因情况变化失效或需要改变的，由国家采取新的优惠政策和特别的扶持措施予以替代，充分体现了对西藏政策的“宽、优、特”精神。

（一）农业综合开发政策
在西藏，农业综合开发作为国家保护和支持农业发展的战略性举措，自1990年起开始实施。

农业综合开发财政资金支出在1995年以前没有单列，而是列于“支援农村生产支出”类级科目之中，自1995年起单列为“农业综合开发支出”类级科目。

农业综合开发的目标是改田、增效、增收，主要内容是：以改造中低产田为主，山水田林路综合治理，农林牧副渔综合开发，实现农业经济、生态效益和社会效益全面提高，巩固和加强农业基础地位，增加农牧民收入，推进农业现代化进程。

实行的是“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的机制①。

农业综合开发自1990年实施以来,开发范围从原来的“一江两河”地区扩展到了全区7地（市），截止到2001年底，全区累计完成农业综合开发投资4.99亿元（若包括“一江两河”综合开发投资，则为13亿多元），先后建立了农业综合开发区32个，实施了开发项目500多个。

农业综合开发政策与普通的支农政策相比，其政策效应更为直接、快捷和显著。

西藏农业综合开发政策的效应主要体现在：（1）显著改善了农牧业基本生产条件。

仅1991年到1999年6 月底，就新修、扩建和加固水库8座（总库容4200万立方米）；修建干支渠道1372条，长达2378.1公里，打井64眼，整治河道287公里，新增灌溉面积57万亩，排涝9.2万亩；建设了“一江两河”流域四大防护林体系，完成工程造林30.12万亩；人工种草和草场建设21.96万亩，整治沙化土地2300亩；改造中低产田41.74万亩，开垦宜农荒地10.35万亩，建立良种繁殖基地6.4万亩，建立农业科技试验示范区8个；累计购置大中小型拖拉机和配套农机具893台（套），购买植保机械和仪器设备384台（件），新修和改扩建地县级农林推广站、兽防站23个，开展各种技术培训34万人次②。

（2）使农牧业产出显著增加。

据统计，自1991年至1998年底，全区因为农业综合开发累计增产粮食57万吨，油菜籽8.94万吨，肉类5.63万吨，奶类8.2万吨。

据有关资料显示，一般每改造一亩中低产田平均增产粮油100公斤以上，每建成一亩人工草地，可产鲜草800—1200公斤，改良和封育一亩天然草场，增产肉类3公斤以上③。

农业综合开发项目区年新增粮食生产能力6002万公斤，油菜籽385.4万公斤，肉类183.6万公斤④。

（3）大幅度增加了农牧民收入。

据统计，1998年，西藏农业综合开发项目区农牧民的人均纯收入达1800元，是开发普遍见效前的1992年的616元的2.9倍，比全区人均纯收入1150元高出650元。

另据有关部门调查，整个开发区农牧民年人均纯收入增加幅度基本保持在200—600 元之间。

到2001年，开发区农牧民年人均纯收入因综合开发计划新增农牧民人均纯收入460元。

由于农业综合开发使农牧民群众得到了实实在在的实惠，从而被农牧民群众誉为“德政工程”、“民心工程”。

此外，农业综合开发在优化农村经济结构、吸收农村剩余劳动力、改善和美化自然环境等方面也发挥了重要作
用。

（二）援藏政策：体现农牧业为重中之中
中央第三次西藏工作座谈会为西藏制定了八个方面的特殊政策，包括财税、金融、投资、价格补贴、外经贸、社会保障、农业和农村、企业改革政策。

而农牧业又获得继续免征农牧业税等的优惠待遇，并通过“62项工程”的建设，建立起一批农牧业基础设施，为以后的发展奠定了更加牢固的基础。

1994年中央决定组织全国各省市及中央各部委，帮助西藏实施“62项重点工程”。

从“62项工程”项目分配情况看，主要是农牧业基础设施建设和与农牧区、农牧民生产、生活直接或间接有关的建设。

如农牧水利基础设施、农畜产品加工、农牧科技等，涉及7地市、27个县。

交通、能源、通讯项目也都是直接和农牧区有关的，基本上涉及全区各地市及所有的县。

如乡级太阳能广播电视接受站项目就直接涉及74个县，493个乡，57个道班，当时的广播电视覆盖率分别达到65%、55%。

⑤
中央所确立的“分片负责、对口支援、定期轮换”援藏方针，使西藏农牧业获得了更多的发展机会。

在发达地区的对口支援下，西藏的农牧业不仅从资金、技术、市场等获得前所未有的大好时光，同时也获得了前所未有的大发展。

农牧区也逐渐改变了单一的所有制结构，形成了以公有制为主体重多种经济成分和多种经营方式并存的所有制结构，并正逐步完善社会主义市场经济体制，以及以按劳分配为主的多种分配形式。

而农牧区的经济体制改革，使农牧民家庭获得了生产自主权、经营决策权、产品销售权和收入支配权，成为相对独立的生产经营者，这项政策基本上适应了西藏现阶段的农牧业生产力水平，极大地调动了广大农牧民的积极性，使农牧业生产、农牧区经济获得长足发展。

经过20年来的改革开放，特别是第三次西藏工作座谈会后，“九五”期间，西藏先后共实施国家级商品粮基地县9个，粮食自给工程县3个，自治区级商品粮基地县18个，实施畜产品基地、防抗灾基地和牲畜良种繁育基地29个，在76个县实施了牲畜温饱工程、肉食工程、乳品工程，15个县实施了牧区开发示范工程。

三、进入新世纪西藏农牧政策及其影响
进入新世纪，国家继续实施西部大开发战略。

特别是我国加入WTO以后，社会经济发展有了明显的发展和变化。

为了使西藏在新的世纪里更加发展，2001年6月，中央召开了第四次西藏工作座谈会。

中央决定继续对西藏实行一系列更加完善、更加优惠的政策。

尤其在经济上，决定了四件大事：（1）帮助西藏制定了第十个五年计划，总的发展目标是西藏
ＧＤＰ年均增长12%以上，到2005年人均ＧＤＰ力争达到西部省区前列，到2010年人均ＧＤＰ力争达到全国中等水平，为使西藏和全国一道实现现代化打下一个良好的基础。

（2）确定中央在西藏投资建设的项目117项，资金额312亿元人民币。

（3）确定了对口支援西藏的建设项目70项，资金额10．6亿元人民币。

（4）确定对西藏实行的优惠政策共50条。

为实行这些政策，中央对西藏财力补助达将379亿元，比“九五”期间增加一倍。

估计在整个“十五”期间，中央对西藏的投资至少将超过900亿元，可以支撑西藏自治区“十五”期间经济社会各项事业保持较快增长。

就全国来说，中央政府在新世纪也采取更加直接、更有力的政策措施，加强、支持和保护各地区的农业，努力增加农民收入。

中央政府采取的最主要的两项政策：（1）“三补两免”政策。

“三补”即给种粮农民直接补贴、良种补贴，农民购置更新大型农机具补贴；“两免”即免农业特产税，减免农业税。

（2）增加“三农”收入。

国家安排西部地区投资占西部对农业和农村投资的比重达到50%左右。

西藏自治区政府在中央宏观经济政策的指导下，继续坚持“两个长期不变”基本政策，按照稳定粮食生产，继续调整结构，加快提高农牧民收入的要求，以农牧民增收为中心，以改善农牧区生产生活条件为重点，以农牧业产业化、市场化为方向，采取更加直接、更加明确、更加有力的措施，继续完善和落实农牧民增收政策，建立农牧民收入长期稳定增加的机制。

进一步改善农牧区生产生活条件，保护和提高农牧业综合生产能力。

加大投入力度，继续实行最严格的耕地和草场保护制度，进一步加大农牧区基础设施建设力度，争取更多的建设项目，重点建设一批乡村道路，农牧区水电工程、饮水安全工程、基础卫生医疗设施。

加强农田草场水利基本建设，搞好农牧业综合开发。

切实做好抗救灾的各项工作。

强化科技服务，推广普及农牧业先进适用技术，加大良种引进、繁育和品种改良力度。

这些政策主要体现在以下几个方面：
1．“三农”问题：各项工作中的重点。

新世纪，西藏自治区的“三农”问题得到进一步的重视。

自治区政府注重改善农牧民生产生活条件，促进农牧业和农牧区经济全面发展。

把解决“三农”问题作为各项工作的重中之重，无论是扶持政策，还是资金投入，都全方位地向农牧区倾斜。

并不断落实好对种粮农民的直接补贴政策，稳定农牧业生产。

2004年，自治区对“三农”的投入达32亿元，仅财政涉农支出就达11．7 亿元，增长27．8％。

⑥2005年自治区财政安排的农牧业专项资金比去年增长25％。

2．发展特色农牧业，建设特色产业基地。

进入新世纪，自治区政府积极引导农牧民发展特色农牧业，建设一批特色产业基地，促进传统农牧业产业化经营并向现代农牧业转
变。

自治区认真实施特色农牧业发展规划，2005年，自治区安排1．6亿元农牧业产业化发展专项资金，重点支持优质青稞、牦牛、白绒山羊、藏猪藏鸡、藏药材等有特色、有市场的生产基地建设，尽快形成品牌、规模和效益，促进特色、优势农产品向优势区域集中。

加快农畜产品质量安全体系建设，积极推进产品生产标准化、市场标识化、销售品牌化。

新增国家级龙头企业2家、自治区级6家。

3．进一步促进乡镇企业发展。

自治区政府进一步落实优惠政策，改进农牧区金融服务，积极扶持乡镇龙头企业，加快推进农牧业产业化。

紧密结合实际，探索土地、投资入股等合作方式，建立农牧民参与产业化的长效机制，使农牧民真正受益得实惠。

2002年8月西藏对外公布了《西藏关于发展乡镇企业的优惠政策》。

在清理现有企业资产的基础上，对原社队企业，要根据原区域范围确定企业产权归属；跨社区的集体企业，应根据群众意愿确定为合股所有或联合所有；利用国家无偿投资兴办起来的集体企业，为乡村集体所有；股份制企业为入股者共同所有。

4．积极培育农牧区消费市场，扩大农村居民消费需求。

自治区坚持以市场为导向，企业为龙头，带动基地建设，带动农牧民进入市场、增收致富。

加强市场体系建设。

继续发展商品市场，大力发展要素市场。

重点培育农牧区市场，加强信息服务和引导。

培育农牧区经纪人队伍，支持农牧民组建合作经济组织。

统筹规划，合理布局，加快建设面向农牧区、服务农牧民的生产资料市场和消费品批发市场，搞活农畜产品流通。

5．不断完善农业援藏。

据不完全统计，截至2004年，对口援助共为西藏投入资金62亿元，实施援藏项目3177个⑦，涉及农、牧、林、水、电、交通、能源、生态、文化教育、医疗卫生、广播电视、城镇建设等诸多领域，极大地改善了西藏的基础设施状况，增强了西藏的物质基础和自我发展能力，为西藏的经济社会发展做出了重大贡献。

如第三批援藏期间，18个省市、15家国有重点骨干企业共向西藏投资30多个亿，其中1/3的资金投向了农牧区，极大的改善了农牧民的生产生活条件。

第四批援藏已落实的项目计划投入资金23亿元,实际投入资金4亿元,已经开工建设项目约220多个,大部分是涉及改善农牧区生产生活条件和提高农牧民生活水平等关系农牧民切身利益的项目。

总之，改革开放以来，西藏农牧业政策不断得到调整和完善，对西藏农牧业的发展产生了极其深刻的影响。

这些政策措施不仅促进了农牧业生产，也有力地改善了农牧区基础设施条件，提升了农牧民生产生活水平。

一是建立了多种所有制经营方式并存的经济结构。

二是农牧业投入的不断增加，基础设施的不断完善。

三是促进了农牧业科学技术大力发展。

四是
加强了农业综合开发。

五是使乡镇企业的不断发展。

六是建立了多种形式的农业社会化服务体系。

但是，从西藏农业现阶段发展情况来看，面临的主要问题是：第一，耕地质量低下，集约耕种水平不高的状况难以尽快改善；第二，农业生态环境日益受到破坏，环境意识、可持续发展意识淡薄；第三，农业投入不够，基础设施条件差；第四，农村从事农业生产的劳动力素质低下，农业科技推广滞后；第五，不尽合理的农业生产环境。

因此，在新世纪，西藏农牧业的发展还应该引起更加广泛的政策支持和关注。

针对西藏农村目前存在的各种问题，《西藏农牧业发展“十一五”规划》，全面客观地分析了西藏农牧业发展现状和资源条件，明确提出了“十一五”期间农牧业和农牧区经济发展的指导思想、基本原则、奋斗目标、区域布局、重大项目和对策措施。

《规划》在明确“十一五”期间农牧业总体工作目标和要求的基础上，根据西藏实际，编制了畜牧业、种植业、农产品加工业三个行业规划及草原生态保护和建设、特色资源保护与产品开发、游牧民定居、动植物保护、种养业良种、渔业资源保护与开发、清洁能源、社会化服务体系、农产品市场体系、农牧民教育与培训等十个专题规划，体现了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的建设社会主义新农村的要求。

《规划》同时概述了西藏新农村建设的具体内容，强调：（1）建设社会主义新农村，要千方百计增加农牧民收入。

这是西藏工作的重中之重，也是“三农”工作的中心任务。

通过优化农牧业结构，充分挖掘农牧业内部增收潜力，大力发展非农产业，积极培育劳务经济，逐步构建农牧民作为投资主体、经营主体、收益主体的“三位一体”的长效增收机制。

要进一步完善农牧民增收政策，加大组织引导和技术技能培训，积极开展多种经营，拓宽增收致富渠道。

（2）建设社会主义新农村，要切实改善农牧民生产生活条件。

要扩大财政对农牧区公共服务的覆盖范围，整合资金、加大投入，集中力量建设通电、通路、通水、通信及社会事业等农牧区基础设施。

要大力建设农牧民安居工程，着力解决农牧民生产生活中最迫切的实际问题，使新农村建设带给农牧民实惠。

（3）建设社会主义新农村，要推动传统农牧业向现代农牧业转变。

要积极引导资金、项目向“三农”倾斜，加大农牧业综合开发力度，推进农牧业产业化经营，提高农牧业综合水平和效益；要加大扶贫开发力度，大力开展定点扶贫、科技扶贫、产业扶贫，提高贫困地区的可持续发展能力；要继续深化农牧区改革，扶持和发展农牧区专业合作经济组织，加快粮食流通体制改革，深化农牧区税费、农牧区义务教育体制、乡镇服务职能等综合改革。

（4）建设社会主义新农村，还要引导农牧民转变生产生活方式，过上现代文明幸福的生活。

这是让农牧民获得长期利。