行业垄断的现状及评价

深化行政性垄断行业管理体制改革：现状评价及对策分析

行政性垄断行业，在中国的特定情况下，是指既具有一定自然垄断特性，同时又带有较强的行政垄断色彩，通常以国有独资或控股形式存在的企业集合，主要分布在基础设施、公用事业等领域的电信、电力、民航、铁路、烟草、食盐等行业。所谓行政性垄断行业管理体制改革，就是要在这些行业内，构建以市场经济意义上的企业为基础，引入必要竞争，同时受到合理管制的新架构。以引入和强化竞争为主题的我国两轮垄断行业改革虽已取得了较为显著的效果，但深层次的管理体制问题迟迟未能解决，滞后于人们的预期，改革呼声日渐高涨。

一、我国行政性垄断行业管理体制改革现状及存在的突出问题

从上个世纪80年代以来，随着我国经济体制改革的逐步展开，电力、电信、民航等典型的行政性垄断行业改革也随之开启并不断深入，取得了不小的成就，但改革进程中也暴露出了诸多亟待解决的问题。

(一)政企合一管理体制导致政府与企业职能错位

我国行政性垄断行业长期实行国有化体制，政企不分是一个普遍问题。行业主管部门集多种不同属性的职能于一身，无法摆正位置并正确履行政府职能；企业缺乏经营自主权，市场主体地位难以确立；竞争格局无法形成，社会资本投放存在体制性障碍。这是因为在这些行业中，政府部门既是权力机构又拥有国有资产的所有权以及经营管理企业的职能，这种政企合一的传统政府管理体制为行政性垄断提供了土壤和便利。一方面出现政府机构膨胀，另一方面又妨碍公平有序的市场竞争环境的形成。在这种情况下，如果继续保持政企合一，政府既当裁判员，又当运动员；既是经营主体，又是执行监督主体，最终会使竞争走向畸形，

出现政府和企业职能错位，行政管理企业化、生产经营管理行政化、政府行业管理职能弱化等系列问题。显然，不实行体制改革，不改变政企关系，就不可能割断企业和政府之间的特殊利益关系。

(二)严格的市场准入管制阻碍了有效竞争局面的形成

在我国行政性垄断行业的改革进程中，国家采取的是逐步深入、有选择推进的形式，迄今为止对市场准人仍然实行较为严格的管理，改革从整体上来讲很不平衡。以电信和民航两个市场准入已经较为宽松的行业为例。目前电信行业仍对基础电信业务实施严格的经营许可制度；民航业不仅对航空公司资质存在着严格限制，即便在机票代理市场也实行了严格的准入管制，从而降低了航空运输市场的竞争程度。严格的市场准入制度源于“什么都要管”的旧管理体制，而由于制度惯性，尽管管理体制已发生了重要变革，但相关监管机构仍然在不同程度地推行保护、扶植政策，致使国有股“一股独大”的势头有增无减并对其他社会资本产生了“挤出效应”。另一方面，严格的市场准入制度，使得行政性垄断行业各大企业之间的竞争具有很强的“不对等性”和“同质性”，因而真正公平、有效竞争的市场环境还远未形成。

(三)不尽合理的价格管理体系损害着消费者的利益

行政性垄断行业不仅垄断着市场，同时也垄断着价格。总体而言，行政性垄断行业的价格形成机制改革是沿着由计划到市场，逐步放开，并引入竞争的方向进行的。但由于行政性垄断行业的特殊地位，政府在定调价时，往往考虑这些行业的利益较多。其突出表现在：一是政府采取召开协调会、办公会等形式越权直接定价；二是直接干预价格主管部门定价；三是价格主管部门受各方面因素影响“虚高”定价等。种种原因造成了“价格失真”，这不仅

使得那些行政垄断型企业获取了高额垄断利润，也使某些价格主管部门有了寻租的可能。此外，当前对资源价格的控制，产生了“双重价格扭曲”问题，垄断性价格或低于合理价格，或高于合理价格。长期以来的行政垄断使垄断企业得以以低质服务收取高价，直接影响着广大人民群众的切身利益，不利于社会公平，进而影响和谐社会的构建。

(四)科学合理的现代监管制度迟迟未能建立

我国行政性垄断行业监管制度改革还只能说是在既有体制框架内进行的初步改革，而从改革的总体进展来看，现代监管制度尚未真正建立，政府职能亟待转变。一是除电力行业以外其他行政性垄断行业如电信、民航、铁路等领域均未建立明确、独立和专业化的监管机构，责任主体不明，职能分散，管制低效。二是监管体系建设与开放行业准入、推进改革重组脱节，导致电力行业独立发电商受歧视、电信行业人为阻碍互联互通等，有效竞争格局难以形成，价格昂贵、效率不高、消费者权利屡受侵犯等问题非常突出。三是政府监管职能并没有随着市场化改革而改变，政府职能缺位与越位问题仍很严重。政府对相关监管机构缺乏有效的监督和制约，人为因素大，决策过程透明度低，寻租风险加剧。此外，由于监管法律法规体系还不够完善，目前无论是在电力、电信、民航还是铁路等行业，距离依法监管的目标都还有很大差距。

二、垄断行业管理体制改革的国际经验

(一)实行政企分开的政府监管体制

政企分开是垄断行业改革的第一步。从英美等发达国家垄断行业改革历程来看，改革始终是围绕开放与竞争这条主线来展开的。改革的中心内容是从根本上调整政府与企业间的关系，实现从以政企合一为特征的政府管制体制向以政企分离为特征的体制过渡。以电信业为

例，除美国等少数几个实行电信私营的国家以外，世界上大多数国家原来的电信行业都是政企合一的。电信部门既负责电信的规划和管理，同时也经营着电信企业，所以在这些国家，建立电信业竞争机制的第一步基本上都是成立负责管理的电信管理局和负责经营的电信公司。这些国家中最早实行电信政企分开的是日本；其次是英国，1984年将原来的电信部门分为电信管理局和英国电信公司。实行政企分开后，管理部门与企业不再有利益瓜葛，从而真正可以达到打破垄断，促进行业快速发展的目的。

(二)放松管制与激励性监管并存

20世纪70年代以来，美国、英国、日本等发达国家先后对电信、民航等传统垄断行业进行了以放松管制、引入竞争为特征的改革。放松管制的主要内容就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上拥有更多的自主权。实践证明，放松管制、引入竞争实现了投资主体和产权的多元化，极大地提高了企业效率和社会福利。但从整体上判断，发达国家放松管制的领域主要局限在垄断行业中的可竞争性业务。而对垄断性业务而言，西方国家继续对其进行管制，并普遍引入激励性监管方式。实践证明，价格上限管制、区域间竞争、特许权投标等激励性监管的实行对于促进企业提高生产效率和经营效率具有积极意义。英国最早于1984年将价格上限管制运用于电信业，并以此为开端，在自来水、电力、航空等垄断行业中广泛加以运用。

(三)对垄断行业进行“结构性分离”并分类治理

西方发达国家垄断行业改革，首先是有效区分各部门的垄断环节与潜在竞争环节，然后在此基础上根据垄断程度的强弱进而分离出不同的环节或项目，如电力行业实行发电、输电、配电分离；铁道、航空实行网运分离，等等。同时，各国在垄断行业具体改革过程中，随着