广州市白云区集资房处理政策研究报告

广州市白云区集资房处理政策研究报告（2001年）作者：来源：广东省房地产
业协会时间：2006-10-17
受广州市白云区政府委托，广东省房协组织有关方面专家学者对白
云区“集资房”问题进行实地调研、分析，试图在调研的基础上提出切实可行的对策，供政府决策时参考使用。

一、关于“集资房”
本课题所研究的”集资房”是指广州市白云区的农村集资房(城
市中的集资房不在研究之列)。

它们是指在1996年12月以前的广州市白云
区行政区范围内,未办理<<建设用地规划许可证>>、<<建设用地批准书>>、
<<建设工程规划许可证>>和<<建设工程施工许可证>>,在农村集体土地上集
资建设的房屋。

这些房屋多是1992至1996年随着全国性的房地产开发热一哄而起所产生的，是广州市农村进行城市化过程的产物，也是特定经济发展时期中的历史产物。

二、“集资房”的现状
据2001年4月20日白云区建设局、国土局、规划分局的统计数字表明，全区15个镇、5条街中，拥有农村集资房的有13个镇、2条街（因新街成立
不久，未能将有关数字分开，暂以案件登记时镇街数统计）。

全区农村集资房数量为233宗，用地面积5771756平方米。

其中：商住性质148宗，面积4643918平方米，厂房、仓库性质75宗，面积1127838平方米。

“集资房”存在的类型有3种：①有再发展前景的。

这类型集资房手续相对较完备，建筑质量相对较好，建设用地规模较大，有住户日常生活使用的一般配套设备，入住人口较多，如：太和镇的大源山庄小区和丰泰小区，龙归镇的南大门小区、九龙花园和广州温泉花园等；②“半拉子”工程的。

相对第一类而言，这种房子的建筑质量、规模和配套都稍差，入住人口也相对较少，有部分烂尾楼；③完全失去发展前景的。

这类型项目至今仍是荒地一块，现场杂草丛生，或者只是建好地基，又或者只建有几根水泥柱子，质量却很差，发展商不知所踪。

集资房主要分布在广从路沿线和广花路近郊等地。

这三类集资房都不同程度地存在与广州市规划路网相矛盾和烂尾楼的现象。

（1）、建设情况。

全区已建成集资房建筑面积7650455平方米,用地面积2917440平方米；在建的建筑面积为1071638平方米，用地面积398594平方米；已填土的土地面积为2136788平方米，未填土的土地面积为318934平
方米。

（2）、办理手续情况。

至2001年4月20日，广州市白云区规划分局共收
案207宗，总用地面积3229155平方米，总建筑面积8476525平方米。

其中不符合48号文规定而被退案23宗（占收案11%）；严重影响规划而被复文不同意办理的有79宗（占收案38%）。

批出审核意见书118宗（占收案57%），用地面积2137626平方米（占收案66%），建筑面积4537614平方米（占收案54%）；核发《建设用地规划许可证》88宗（占收案43%），总用地面积1594608平方米（占收案49%）；办理报建手续23宗（占收案11%），共322栋，总建筑面积499217平方米（占收案6%）。

区建设局共收规划审核意见书117宗（占收案57%），总用地面积2190823平方米（占收案68%），总
建筑面积4616855平方米（占收案54%）。

其中已办理工作证55宗（占收案
27%），用地面积1049632平方米（占收案33%），建筑面积2550523平方米（占收案30%）。

已到市国土局领取建设用地通知书的有46宗（占收案22%），用地面积1174059平方米（占收案36%）。

区国土局办理确权5宗（占收案%），用地面积65838平方米（占收案2%），建筑面积118067平方米（占收案%），发房产证592个。

集资房项目未被受理办理有关手续的主要原因是：1、不符合广州市《关于处理我市农村集资房问题的决定》（简称48号文），建设单位或住户未按其规定补交地价款及其它有关的税费；2、小区建设与市规划路网相予盾；3、项目的有关建筑质量及消防等未通过有关部门的验收。

从实地调研中我们发现，由于“集资房”开发商的实力和经验一般较弱,对房地产开发、规划建设的政策理论认识肤浅,经营理念落后，盲目开发、违规开发的项目占有很大比例。

这种农村集资房的开发从宏观方面讲影响了广州市今后的城市长远发展目标,与广州市建设山水城市和国际大都市极不相称，造成对环境破坏,大量开发资金沉淀。

此外，破坏了广州市城市总体规划的实施,减弱了政府对城市的房地产开发的调节能力，影响了商品房市场的健康持续发展。

从微观方面上讲,它影响了市民的购房选择,居住质量的进一步改善。

由于没有房产证,也使得市民的房地产交易无法实现,经常上访市、区和镇政府,影响了政府的形象和正常工作的开展。

所以解决广州市白云区农村集资房的问题,是政府为使广州发展成为一个经济发达、环境优美、宜人居住城市战略实施的重要步骤,对提高广州城市竞争力,吸引外资和人才,促进经济社会发展和培育房地产市场都有重大意义。

1994年，白云区政府意识到“集资房”问题的严重性，决定进行制止和清理。

1997年5月5日，广州市以穗府〔1997〕48号文颁发《关于处理我市农村集资房问题的决定》，以此为主要处理依据文件开始处理农村集资房问题。

从对白云区各镇有关部门干部的走访、调查来看,大都认为48号文的处理办法是恰当的，但镇一级的干部也有认为48号文的要求太高，因为集资房存在情况复杂，各自原因不同，真正实施起来有一定难度，希望能适当减免一些费用，放宽对集资房的一些限制，从而使问题更易解决。

走访一些“集资房”小区的开发商则认为，在当年他们也是响应了镇政府的号召，才参与集资房开发的，他们有镇政府批准的各类文件，认为“集资房”在先，市政府的规划在后，应当尊重历史，给予出路，等等，他们还希望能降低补办手续的门槛，有的还想要集体土地使用权证。

由于各方面的意见得不到统一，至使“集资房”的清理工作近几年一拖再拖，停滞不前，得不到有效的解决。

三、“集资房”存在的问题
经过与区镇两级政府有关职能部门的座谈，以及对一些重点小区的调研考察，“集资房”存在的问题归结起来有以下几点：
（1）、沉淀资金多。

白云区“集资房”问题属历史贵遗留问题，影响大，涉及面广，从白云区建设局“关于白云区集资房建设状况调查表”的统计数字看，至2000年4月，已建成面积中尚有2480814平方米未售出，假如这些集资房以均价每平方米1200元计算，约有近30亿的资金还没有回笼，此外不包括那些属“半拉子”工程和“烂尾”工程所耗费的巨额资金。

我们在调研中了解到，虽然集资房存在问题很多，但并非所有的“集资房”发展商都是无良的，相当一部分发展商是遵照有关规定，向镇或其它有关部门缴纳了地价款、报建费和市政费等费用，并办理了相关的建设用地、规划和工程质检等手续。

对待“集资房”问题不能一棍打死，要严格遵从广州市的有关
政策法规，采取积极灵活的措施，区别对待处理，给一些相对较好的“集资房”一个出路。

（2）、发展商实力较弱。

经过几年的折腾，或者原来的投资合作者撤资不干，使目前留守的发展商普遍都感到资金运转相当困难，再继续开发能力差，对今后如何进行房地产开发认识不足，有的对小区未来发展看得不远，只能走一步算一步,信心不足，不愿意多投入资金搞小区配套建设，有的希望少投入，能滚动开发。

最后，都希望小区内的集资房办房产证以栋为单位交费办证,以一个小区来办证费用他们支付不起。

资金短缺令集资房发展商没有能力缴纳办理集资房的有关税费等费用，导致镇街或发展商根本不能开展补办手续的工作，或因资金不继而使某个办理环节停顿下来。

主要原因有如下几点：①集资房销售不允许作任何广告宣传，也不发予预售许可证，使房子的销售渠道不畅，资金没法回笼；②集资房补办手续需要缴纳有关税费，要投入一笔资金；③集资房的产权问题一直落实不了，发展商没法向银行抵押贷款，失去融资渠道；④集资房的市政配套和生活设施建设也需要投入大量资金；资金不足使集资房处理问题陷入了一条死胡同，如果随着时间的推移，这个问题会越来越严峻，成为一个大包袱；⑤ 物业管理费用入不敷出,每月发展商都要自掏腰包作为物业管理正常运作的补贴。

（3）、与城市规划矛盾突出。

由于历史原因，白云区的集资房大都是镇街变相以审批宅基地的形式同意建设的，在建设时只是按镇一级的规划来报建，并没有把项目纳入大广州的总体规划蓝图之中，因而目前，当市有关职能部门以远期规划控制的城市路网和城市分区规划来处理集资房，白云区就有约占50％的集资房与规划矛盾，其中，与26米以上规划路矛盾的有46宗，26米以下规划路矛盾的有24宗，分区规划矛盾的有41宗，在白云山控制范围的有20宗。

以上4项共计用地面积788417平方米，建筑面积3688614平方米。

按广州市政府的要求与城市规划矛盾的集资房必须限期无条件自行拆除。

但是相当一部分集资房已售出或有业主入住，由于拆除的集资房量大、涉及面广，必然会造成业主经济上的损失，相当一部分业主的住房也会因此成为问题，从而引起社会不稳定因素的产生。

因此，必须做好宣传工作，视项目的发展前景及入住人口的多少，分门别类灵活地处理，以免造成不必要的影响。

（4）、补办手续繁琐。

在调研中了解到，集资房的发展商普遍反映补办集资房的有关手续资料多而繁琐，牵涉部门多，各种程序复杂。

按48号文规定，集资房需补交地价和耕地占用税等15种税费，还要补交项目各种各样的历史文件资料等。

另外，由于各级领导及部门没有高度重视，落实专人专责办理，部门间缺乏沟通和协调，使办手续者像走迷宫一样经历几次以后就难免出现畏难情绪。

还有业主的产权证、户口等承诺问题一直都落实不了，从而使业主对此失去信心，积极性也不高，甚至不给予配合，虽然经镇有关部门领导干部和发展商多次反复上门做工作，但作用也不大。

（5）、配套设施不齐全。

白云区的集资房基本上以多层楼宇为主，别墅也有少量，普遍存在规模不大（最大的占地面积为2－3万平方米左右，大多只有几千平方米），建筑质量不高、内部功能布局不合理、外立面残旧、物业管理水平低（仅有简单的清洁和保安）和配套设施严重不足的情况，与现在广州市房地产市场上比比皆是的外观新颖、环境优美和配套设施齐全的高品位住宅小区相比简直是无法比拟。

所以这样的集资房既降低了人们的居住
质量，又影响了住户的日常生活，集资房虽然在价格上占有一定的优势，但这样的环境和配套是难以提起潜在购买力的消费欲望，市场面狭小，严重地制约了销售。

另一方面，相当一部分集资房已售出，而住户用的都是农电，电费要比城市用电价格高很多，而且负荷普遍不足，满足不了人们的需要。

发展商和住户都积极呼吁要实行市电一户一表，但相关的配套费他们却表示无力承担，配套设施不齐全问题不积极解决，不仅对今后住户的日常生活带来极大的不方便，还使住户与政府、发展商三者之间的矛盾长期得不到缓解。

四、“集资房” 购买客户及小区环境、质量分析
1、调研组主要对太和镇的大源小区、丰泰小区和龙归镇的南大门小区、温泉花园和九龙花园小区进行了考察,了解到集资房的购房人群中除本地人外，约一半人是省外或市外迁来人口,还有少量为港澳人士（主要用于渡假）和广州市市民，还有一部分用于出租。

这一地区的集资房房价约在1200～1800元/m2之间，房价低廉是吸引外来人口购房的主要原因。

近几年来，由于政府不允许作广告宣传，加上各有关媒介对集资房的负面报道较多，使人们对集资房有一种恐惧感，不敢放心购买，以致集资房销售不畅。

2、从已调查过的几个住宅小区看，集资房的外观质量总体尚可（外立面主要采用马赛克），一般的建筑物和道路布置较为规范，虽然房间功能布局较现在的商品楼盘有差距，但基本上符合居住要求，但大多数小区的配套设施少，小区功能混乱，如大源小区将农贸市场与住宅小区一同管理，绿地面积较少；南大门小区写字楼与住宅混为一体，还有数栋烂尾楼；九龙花园小区每栋楼底层都设有商铺（能开铺正常经营的只有少数几间），烂尾楼与小区建成住区不分隔等，使人们对小区物业管理和治安问题感到忧心。

3、关于房屋质量问题。

据白云区建设局有关同志介绍有的小区发展商为了谋取暴利，建设中大量采用廉价材料，房屋质量较差，如竹料新城采用俄罗斯的劣质钢材，外墙材料脱落，工程质量无法通过验收。

从我们本次调研的几个小区（由镇上选出的小区）来看，外观质量尚可，但内在质量无法判定。

4、从调研中看到的几个小区，它们位置都靠近公路，交通条件较好，有直达市区的公交车经过，距广州市区只有30分钟左右的车程，并已形成了一定的规模，有一定数量的入住人口，生活设施条件成熟，有简单的物业管理和商业配套。

如果进一步改善小区的内部环境，相关的配套政策到位后，集资房的销售状况会得到改善。

五、白云区“集资房”处理问题的政策建议
通过对“集资房”实地考察，听取有关各方情况介绍和意见，认真研究有关房地产法规政策之后，建议白云区政府应本着“区别对待、分类指导、先易后难、逐步推进”的方针来解决区内集资房问题。

我们提出以下解决白云区农村“集资房”问题的政策建议。

〈1〉第一方案政策
对1996年12月之前建设，规模较大，有一定市场销售潜力，基本符合48号文第6条规定的“集资房”，建议采用“第一”方案。

基本思路是：宣传、推广“广发太和苑”的成功经验，重点采取大力引进新的投资经营者的战略；采用法律和行政手段确定“集资房”小区的建设与经营问题；市、区、镇政府加强政策支持和指导，使该类“集资房”小区能尽快在不久将来完成确权办证的手续，从而推向市场。

提出本政策主要基于下述考虑：
适用于本对策的“集资房”小区具备如下基本特点：①规模较大，占地面积及完工建筑面积都在“集资房”中属规模较大者；②已有部分或较多“业主”入住，在产权问题能解决的条件下，市场销售前景看好的；③已建有或部分建有小区配套设施，或具备潜在条件可以建设配套设施，如龙归镇的“南大门”、太和镇的“大源山庄”；④基本上没有与市规划矛盾，或只有少数甚至一、二栋楼房与市规划矛盾，或可采取补救措施的，如龙归镇的“温泉花园”、“南大门”等；⑤小区房屋建筑质量已通过或可通过建筑工程质量监察部门检验合格；⑥由于资金不足或原投资方撤资、逃逸等原因引起部分楼房未完工的；⑦只是由于资金不足难以补办齐全48号文规定的有关手续。

具备上述特点的“集资房”，实际上具备或通过努力可以具备基本办理48号文规定的有关补办手续条件的，应当依据48号文件精神，采取本方案提出的较为积极的措施。

具体政策建议如下：
（1）积极宣传“广发太和苑”，采取重点突破策略，形成示范效应。

太和镇“广发太和苑”的集资房解决模式是一个比较成功的典范，很值得我们借鉴。

“广发太和苑”位于太和镇，原投资者已停止投资建设。

并拖欠广发银行800万贷款无力偿还。

在此情况下，广发银行在镇政府的积极配合下，通过有效的法律手段中止了原投资者的投资建设资格（由法院判8栋约万平方米的楼房给广发银行），并理清了各有关方与“集资房”的关系后，由广东广发房地产开发公司接手投资进行二次开发，对小区进行了全面改造，并进行了有关配套设施的建设和绿化，主要是利用部分首层住宅作为架空层，种上树木花草，修建了一个颇有气势的大门，并增添了专供业主休闲的娱乐体育设施，室内布局也作了调整，外墙利用彩色条形锦砖重新改造。

通过重新包装后整个小区的内外景观效果已接近广州市区中等水平楼盘，使之成为较名符其实的“花苑”，每平方米售价1600元左右（未含商铺），受到消费者欢迎，尚未公开销售就被周围的居民订购了53个单位。

“广发太和苑”的成功经验对我们具有重要启示，那就是应当重点选择一些集资房小区，引进新的投资经营者投资建设，可能是解决集资房问题的突破口之一。

然后在此基础上广为宣传，形成示范效应，使原投资者、有实力的开发商接手并积极参与。

鉴于“集资房”问题解决中引进新的投资经营者的战略意义，我们建议，由白云区政府委托省房协策划并组织宣传推介，扩大“广发太和苑”的示范效应，同时在其他政策措施同步落实情况下，由省房协出面组织会员中有实力的房地产开发商考察“集资房”楼盘，并负责宣传，争取有更多的像广发房地产公司有实力的开发商进入完成小区的投资建设中，使有发展前景的集资房得到更有效的解决途径。

（2）通过法律、行政手段解决“集资房”投资建设经营者的身份地位和资格问题，以利于小区未完工程的建设及小区“集资房”的经营步入正常轨道，为该类“集资房”问题的最终解决奠定基础。

我们通过实地调查了解到，“集资房”小区的投资建设、经营者的状况是：①有的已经不存在，如逃逸；②只剩下少数几个人在苦苦支撑；③机构比较健全，经营也较正常；
④基层政府及所属企业或经营性机构不同程度地参与投资经营活动；⑤仍在支撑着投资建设、经营者目前大都不真正具备政府部门认可的房地产开发资
质。

由于本对策中所述“集资房”问题最终需要依据市场规划，通过市场（得到消费者认可和接受）来解决，因而小区的投资建设、经营者及其身份资格的确定是必需的。

一个身份不明的经营者，不具备进入市场资格的经营者，不会得到市场的承认，也不可能被政府管理部门所承认接受，更不用说已根本不存在经营者的一些“集资房”的问题能得到解决。

为此建议：①对已经不存在或实际上不存在的原投资者，按法律程序中止其小区投资建设、经营资格，并通过法律程序扫清障碍，大力吸引正规的、有实力和品牌信誉良好的开发商以低成本进入，成为小区的新的投资建设经营者。

②对仍在苦苦支撑的小区投资建设、经营者，设法帮助寻找合作伙伴，重组新的小区投资建设经营机构，同时以法律关系明确合作各方的权利与责任。

如在评估已建设工程价值的基础上明确原投资者可享受的权益，而新投资者得以其新投入资金多少来确定其应享有的利益，同时协商确定各所应承担的责任。

③对机构完整、经营运作较为正常的投资经营者，可以有条件地认可其小区投资建设经营者资格。

至少应当包括的条件有：经营业务范围以1996年12月以前已进行的“集资房”小区建设经营为限；必须追加投资资金完成小区应完成工程；必须办理48号文所规定的部分手续等。

④对“集资房”小区原投资经营者具备“开发商”资格，或同时还在进行其他房地产开发的，应责令其解决“集资房”遗留问题。

（3）政府应当给予的政策支持和指导。

①、建议市政府会同有关部门协商出一个联署办公的办法（如每星期一天联署办公），并简化和公布办证程序，解决“办证难”的问题。

②、建议白云区政府向市国土房管局申请“按栋确权办证”的试点。

可邀请省市有关专家和市有关职能部门研讨论证其可行性，争取早日解决制约“集资房”销售的瓶颈问题。

③、建议市规划在制订、确定最终路网规划时，充分考虑白云区“集资房”形成的历史原因和现实状况，尽量降低“集资房” 小区与路网规划的予盾冲突，同时尽快进行路网规划的终审，明确各小区路网规划的予盾、冲突程度，这有利于根据不同情况尽快采取不同措施。

④、针对有的“集资房”小区没有或只有少数几栋楼房占压规划路网影响规划的情况，建议小区还未占压路网的，且符合国家有关建筑物楼距、消防道路标准的其他建筑物，在符合工程质量验收标准，通过各种审查后的单栋建筑予以办理确权办证手续。

占压规划路网的房屋，如有业主入住可由开发商利用小区内其他能确权的房屋予以置换。

对占压路网与规划相矛盾的由政府职能部门作出标识，待后处理。

⑤、考虑到“集资房”产生的历史原因以及白云区镇、村市政公共设施主要由镇、村自己承担的实际情况，建议白云区政府提请市政府会同有关管理部门推出减免税费的政策。

如广州市地税（1999）249号文就对农村“集资房”销售营业税规定“暂不征收，直至农村集资房清理完毕”。

或者部分应缴交费用返还镇、村政府，专项用于综合解决“集资房”各小区配套设施问题。

⑥、关于解决“集资房”空置土地的问题。

目前白云区“集资房”建设用地中尚有大批土地还没有利用，且其中相当多一部分难以复耕。

建议对符合城市规划并已填土的空置土地，允许按城市规划优先申请办理小区的配套工程建设用地、村镇公用设施用地、公共绿地或划入附近已审批的住宅小区规划
用地重新予以利用，也可作为今后白云区房地产发展的土地储备。

由于白云区政府办公所在地准备北移，这是促进白云区房地产发展的一个难得机遇，在处理“集资房”问题时，必须要正视这个机遇。

在规划区街、镇街、村公共设施工程时，优先考虑使用这些空置用地，允许用空置土地置换与规划相矛盾的小区用地。

⑦、对已具备办理确权办证条件的小区，在由区政府有关质量监督部门确认房屋质量合格的情况下，经建设、房管和工商等部门审核后，可允许集资房通过一些适当渠道发布销售信息（必须标上“集资房”的说明字样），使合法的开发商能有渠道宣传自己合法上市的原“集资房”，促进销售。

⑧、对具备确权办证条件的“集资房”，可根据广州市的有关规定给予购房者办理相应的广州市蓝印户口政策。

〈2〉第二方案政策
具体建议如下：
（一）采取灵活多样的经营方式，盘活“集资房”沉淀资金。

根据上面分析，因无法确权办证、销售前景暗淡，若硬要往“商品房”靠，是不能解决问题的，只能造成该类“集资房”问题陷入难解决的困境。

既对地方经济发展造成损害，也影响广州市的形象，拖住广州市经济发展的后腿。

若允许“集资房”租赁经营方式的转变，实现由“卖房”向“出租房”等经营方式的转变，则可为“集资房”的经营开拓较为良好的空间和前景。

待经营一段时期条件成熟后，如取得经营利润、小区建设得更加完善后，再补办48文规定的手续，使问题最终得到解决。

广州市近几年来一直保持较高的经济增长速度，并预计今后若干年会保持这种发展态势。

第二、三产业对房地产租赁的需求潜力是巨大的。

特别是“入世”以后，这一状况只会加强不会减弱。

“集资房”以租赁形式经营正迎合了这种需求。

在广州市房地产租赁经营中，且白云区农村“集资房”具有地处郊区、成本低、租金较低的优势。

1、作为厂房、仓库、外来工公寓出租。

在政策允许和更有力的宣传、招商等措施指引下，大力吸引投资者租用“集资房”投资办厂。

同时考虑到随着投资增加，白云区政府即将北移，外来人口将会增加和目前外来人口就已较多（如太和镇五分之二以上为外来人口）的实际情况，可以公寓出租方式吸引外来工入住“集资房”。

2、养老院、老人学校、老人娱乐活动场所。

广州市人口老龄化正在并将越来越成为广州市人口结构的显著特点。

广州市现有养老院规模数量不能满足这种人口老龄化的需要，更不用说专供老人学习、娱乐的场所几乎是空白。

白云区农村地处市郊，自然环境良好，空气清新、交通方便快捷，十分适合设立养老院和其他老年人活动场所。

这样既为空置的“集资房”找到出路，又可满足广州老年人颐养天年的需要，更可解决政府的后顾之忧。

3、开辟休闲渡假村。

随着现代社会工作节奏加快，市区拥挤、吵杂，人们的可支配收入水平不断提高，都使城市居民喜欢选择自然环境较好的市郊农村渡假休闲。

然而从广州市及周边地区来看，休闲渡假地要么档次较高，价格昂贵，一般市民不敢涉足，要么地处较远，舟车劳顿，诸多不便。

这些都使普通市民难以“心想。