论宏观调控的法律责任

论宏观调控的法律责任

顾璟

2012-10-27 10:09:26 来源：中国法学网

【关键词】宏观调控；法律责任；独立性；构成要件；归责原则；

【作者简介】顾璟：社科法硕

【内容摘要】我国目前尚没有完整的宏观调控法律责任体系，政府的宏观调控权没有得到有效的制约，建立健全宏观调控法律体系极为必要。要想实现宏观调控法律责任，需要提供强有力的理论基础，认清宏观调控法律责任的独立性，完善其构成要件，理顺其归责原则。

在古典经济学理论中，政府的角色被定位为"守夜人"，即只需要为社会成员提供最基本的保障和服务，不应对市场进行过多的干预。但随着社会的不断发展，特别是在20世纪30年代初世界范围内的经济大萧条之后，古典经济学的自由放任主义受到了巨大的冲击，人们意识到在发展经济的过程中，市场自身有很多的缺陷，除了依赖市场机制外，还应发挥政府的积极干预作用，对社会经济整体进行宏观调控。"所谓宏观调控，即宏观经济调控，是指政府为实现社会总需求与社会总供给之间的平衡，保证国民经济持续、稳定、协调增长，而运用经济、法律和行政手段对社会经济运行的调节和控制。"[1]宏观调控作为政府对经济进行干预的手段，关乎社会整体利益，影响范围大、程度深，而缺乏约束的政府权力容易被滥用，所以对宏观调控做出法律上的规范是必要的。

就我国目前而言，一方面宏观调控涉及的经济关系重大，如果出现失误将会对整个国民经济造成重大的影响；另一方面，我国到目前还没有一部规范宏观调控的基本法，因而出现宏观调控中违法或者失职、失误、失效无人负责的现象。

[2]在这样的背景下，对宏观调控的法律责任进行研究极为重要。本文拟就该问题从宏观调控法律责任的必要性和理论基础、宏观调控法律责任的独立性及其形式、宏观调控法律责任的构成要件和归责原则、宏观调控法律责任的实现四个方面进行研究。

一、宏观调控法律责任的必要性

国家宏观调控必须制定相应的法律，以规范宏观调控中有关各主体的行为，维护宏观调控秩序，保障国家宏观调控顺利进行和目标实现。[3]目前世界各主要经济大国对政府的宏观调控决策都有程序性规范，比如德国的国家经济平衡发展委员会制度以及法国的计划制定程序等等，此外，宏观调控决策主体还需承担一定的法律义务，例如德国《稳定法》第2条规定："联邦政府在每年的1月应向联邦议院和联邦参议院提交年度经济报告┈"，[4]如果违反这些义务，有关主体将要承担相应的法律责任。通常来说，宏观调控的法律责任包含两层含义，第一是调控主体为或者不为一定行为的义务，第二是调控主体在违反这些义务之后所应承担的否定性法律后果。本文中所涉及的宏观调控的法律责任是从第二个层面上来说的，即行使宏观调控权违法的法律责任。我们可以从以下几个角度来说明该问题。

（一）宏观调控牵涉广大社会主体的利益

宏观调控虽然不具体针对某个人或者某一人群，但它往往与普通大众的生产、生活息息相关。正因为如此，国家就可以利用这样的利益杠杆影响人们的经济活动，从而实现宏观调控的目的。[5]例如国家对个人所得税的征收就直接影响到人们的经济收入，因而征收起点的升高或降低都会激起整个社会的强烈反

应。此外，国家也可以采取许多其它调控措施间接地影响到普通大众，例如国务院对房地产市场的调控会造成房价的变动，从而间接影响到人们的生活。

宏观调控在当代经济发展中扮演了重要角色，如果宏观调控失效，整个国民经济都将受到影响。所谓宏观调控失效，即达不到调控目标的标准值或通过过高的成本达到标准值。[6]在理想的状况下，调控主体应该做出正确调控决策，并有效地加以执行，但是在现实中，由于主客观方面的原因，调控失效的现象时有发生，影响了国民经济的健康发展。历史上著名的调控失效案例有很多，例如上个世纪日本在与美国鉴定"广场协议"之后日元大幅升值，引发九十年代初的房地产泡沫破裂，致使经济发展陷入困境，至今都未完全摆脱其影响。宏观调控影响如此巨大，所以必须通过完善立法规范宏观调控权的行使。

（二）宏观调控的法律责任是法治建设的必然要求

法治是当今时代的潮流之一，我国已将"建设法治社会"写进了宪法，为了实现这一目标，在社会生活的各个重大领域建立完善的法律规范体系不可或缺。在宏观调控中，要确立调控主体的法律责任，用责任去规制权力，避免政府滥用权力，损害市场主体的利益。

自古以来，人们对权力与责任的争论从未停止过，笔者赞同权力与责任共存的观点，没有无权力的责任，也没有无责任的权力，对权力的约束是法治的题中应有之意。责任与权力的共存原则，是法治的根本原则，法治的意义在于建立和维护权力与责任的统一性，建立和完善权责统一的机制和以责任制约权力的制度。[7]如果行政机关违法或者不当行使职权，就应当依法承担相应的法律责任，实现权力和责任的统一。[8]

（三）被调控主体合法权利的有力保障

宏观调控关系的主体由调控主体和被调控主体组成，被调控主体除了积极执行和配合实施调控主体的宏观调控措施和决定之外，还享受各种正当权利，主要包括自主选择权、决策参与权、批评建议权、申诉或请愿权、监督权以及对自己的损失请求政府予以补偿的权利等等。如果不设置法律责任，被调控者的合法权利将无法得到保障。[9]

（四）实现公共利益的必然选择

经济法以社会为本位，致力于实现社会的整体利益，宏观调控作为经济法的一个子领域自然也遵循这样原则，它要求调控主体的所作所为应该以实现社会公共利益为轴心。但是在现实生活中，情况并非如此，调控主体往往假借"追求公共利益之名"谋取私人利益，特别是在当下的中国，以权谋私、权力寻租、权钱交易的现象比比皆是。公共选择理论认为调控主体同样是追求自我利益最大化的理性经济人，政府行为首先是以决策和执行者个人及其所属的集团收益最大化为目标，其次才考虑社会公众利益。因此，当宏观调控决策和执行官员从个人利益最大的目标出发做出侵害民众的宏观调控行为时，应允许对该行为进行司法监督，并追究其法律责任。[10]

（五）经济全球化的需要

宏观调控法正逐步取代反垄断法而成为经济法的核心，基于宏观调控及其立法在市场经济中的地位和作用，当前各国正在大力加强和完善宏观调控体系及其

立法。[11]中国加入WTO已经超过十年，在过去的十年中，中国经济和世界经济的联系越来越紧密，中国对外开放的程度也越来越高，为了适应新的挑战和要求，我国的经济立法需要做出相应调整。"国际市场经济、国际调节和国际经济法出现和发达以后，各国经济法的立法和实践需要越来越多地考虑这些国际因素，各国宏观调控的立法和实施应当同国际通行做法协调和接轨。"[12]建立完善的宏观调控法律责任机制有利于吸引更多的外商来华投资，营造更加良好的商业氛围。

综上所述，笔者以为建立健全宏观调控法律责任机制十分重要，对于维护我国经济持续快速健康发展不可或缺。

二、宏观调控法律责任的独立性及其形式

（一）宏观调控法律责任的独立性

目前学界关于宏观调控法律责任的形式仍存在较大的争议，有的学者从行政法的视角来看待宏观调控行为，得出了宏观调控决策属抽象行政行为，不具可诉性的结论。[13]有的学者认为宏观调控法律责任就是传统各部门法律责任的综合并以行政责任为主。[14]还有的学者认为宏观决策主体的法律责任是宪法责任。

[15]笔者认为这些观点都否认了宏观调控法律责任的独立性和特殊性，排除了宏观调控法律责任作为一种"经济责任机制"[16]存在的可能性。在此笔者着重对宏观调控法律责任与行政责任、政治责任进行区别。

宏观调控法律责任与行政责任常常被弄混淆，我们可以从责任的主体对它们进行区别，宏观调控法律责任的主体仅限于调控主体，不包括被调控主体，[17]

而行政责任的主体不仅包括行政主体，也包括行政相对人。宏观调控法律责任与政治责任也不相同，法律责任必须有法律的明文规定，政治责任则不可能完全精确地由法律明确规定。一种政治行为，可能并不违法，但却要承担政治责任。[18]

宏观调控法律责任的独立性还可以通过宏观调控行为的性质得以体现。宏观调控行为首先不是行政行为，也不是民事行为（不能以违约或侵权来定性），更不是犯罪行为，而是有别于这三者的一种经济管理行为，具有宏观性、间接性等特点。

（二）宏观调控法律责任的形式

经济法责任的形式有四大类，"主要包括财产和其它经济利益方面的责任、经济行为方面的责任、经济信誉方面的责任、经济管理行为方面的责任等。"[19]由于宏观调控法是经济法的子部门法，所以宏观调控法律责任的形式应该在经济法责任形式的范围内，但这四类经济法责任并不都能适用到宏观调控当中。财产和其它经济利益方面的责任强调责任人应以属于自己的财产和其它经济利益给被损害者以补偿，除商业银行等少数调控主体之外，其他大多数调控主体无法以国家财产或个人资金承担该类责任；经济行为方面的责任强调应对责任人的经济行为做出某种限制，这类责任主要针对被调控主体，但被调控主体不是宏观调控法律责任的主体；经济信誉方面的责任以责任人经济信誉受到损失作为代价，该类责任也只适用于诸如商业银行等调控主体；而经济管理行为方面的责任表现为限制国家经济管理机关及其工作人员的经济管理行为，这项责任主要针对调控主体，尤其是政府部门。由此可以看出，宏观调控法律责任的形式以"经济管理行为方面的责任"为主，以"财产和其它经济利益方面的责任"和"经济信誉方面的责任"为辅。[20]

三、宏观调控法律责任的构成要件和归责原则

（一）宏观调控法律责任的构成要件

关于宏观调控的构成要件可从以下三个方面来进行探讨：

1．适格的责任主体

关于宏观调控法律责任的主体，目前学界大都认为不包括被宏观调控主体，但对于是否包括宏观调控监督主体还存在一定分歧。一些学者认为宏观调控法律责任主体只包括宏观调控决策主体和执行主体[21]，另一些学者认为还包括宏观调控监督主体。[22]笔者以为，宏观调控法律责任是针对宏观调控法律关系而言的，而宏观调控法律关系主体只有调控主体和被调控主体，并不包含监督主体，所以监督主体不应成为宏观调控法律责任的主体。监督主体违法或不当行使权力应由其他形式的责任来加以规制，例如作为宏观调控监督机构的全国人大及其常委会一般不是法律责任的主体，即使有责任其承担的也是政治责任。[23]

宏观调控主体分为决策主体和执行主体，二者的范围有所不同。1993年通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:"宏观经济调控权，包括货币的发行、基准利率的确定、汇率的调节和重要简易税种税率的调整等，必须集中在中央。"这一规定对宏观调控决策主体进行了极大的限缩，具体说来，宏观调控决策主体包括两类：全国人大及其常委会、国务院及其所属有关部委，[24]其中全国人大及其常委会既是宏观调控监督主体也是决策主体。宏观调控主体的决策要想发挥实际作用，有赖于执行主体的有效执行，宏观调控

执行主体包括：地方政府和地方权力机关、诸如商业银行一类的中间调控主体。

2．违法行为

行为是法律问责的唯一对象，在刑法、民法上是这样，在经济法中同样如此。宏观调控行为要有效地进行，要有法律根据。此外，调控行为是一种职权行为，要依职权做出。最后，宏观调控行为是一种国家行为，应该受到有效地约束。[25]调控主体应当依法调控，对调控主体的问责也应依法进行。违法是产生宏观调控法律责任的必备要件，一种调控行为本身不违法，即使造成损失，也不应该追究调控主体的法律责任。

宏观调控行为的违法主要表现为下列三种形式：（1）不履行特定的义务，宏观调控主体负有为或不为一定行为的义务，违法这些义务，宏观调控行为即构成违法；（2）调控行为违反相关法律的规定，其中既包括决策中的违法也包括执行中的违法，即可以是程序上的违法也可以是实体上的违法；（3）调控行为缺乏法律的根据，调控主体的调控权由法律限定，越权调控即属违法。

3．主观方面

宏观调控法律责任的产生一般要求责任主体主观上存在过错，即故意或过失，但是某些情况下，即使没有过错，调控主体也要承担法律责任。一些学者主张过错是宏观调控法律责任的必备要件，[26]另有学者主张对于执行主体在特殊情况下不要求存在过错。[27]笔者以为，无论是对决策主体还是执行主体，在特定情况下即使不存在过错也可以对其进行法律问责，将主观上无过错的违法调控决策行为排除在法律问责的范围之外恐有害于社会公共利益。

值得注意的是，宏观调控法律责任并不要求宏观调控行为造成一定的损害结果，更不要求行为与结果之间存在因果关系，只要具备上述三个要件，宏观调控法律责任即可成立。对于有学者将损害结果和因果关系列为宏观调控法律责任的要件，[28]笔者并不认同，如果非要等到出现损害结果才追究法律责任，将不利于保护市场主体的利益，因为宏观调控所牵涉的利益往往是非常巨大的，而且造成的损失也往往难以弥补。

（二）宏观调控法律责任的归责原则

所谓归责原则，就是承担法律责任的原则。[29]结合前面所述，笔者以为宏观调控法律责任的归责原则包括过错责任原则和无过错责任原则，其中以过错责任原则为主，以无过错责任原则作为补充。

四、宏观调控法律责任的实现

任何责任机制的建设都应以责任本身的实现为归宿，对于宏观法律责任来说亦是如此。唯有实现宏观调控法律责任，才能对笔者在前文中所述的宏观调控法律责任的必要性做出回应。但宏观调控法律责任的实现是一个较为复杂的过程，许多学者纷纷开出自己的"药方"，但问题尚未得到有效解决。

目前，学界大都主张从建立健全宏观调控诉讼制度和复议制度两方面着手，以实现宏观调控的法律责任。一些学者主张应在传统民事诉讼、刑事诉讼以及行政诉讼之外开辟新的诉讼领域，建立经济诉讼、公益诉讼机制等等。[30]还有一些学者认为鉴于宏观调控行为的特殊性，宏观调控复议制度将会对宏观调控法律

责任的实现发挥更有效的作用。和其他制度相比，复议制度的效率往往较高，因为复议机关更熟悉业务，能更好地发挥监督纠错作用，能及时阻止损害结果的发生。[31]

笔者以为，为了能更好地实现宏观调控法律责任，当务之急是建立完整统一的宏观调控法律责任体系。目前，我国尚没有统一的宏观调控法，宏观调控中的许多方面还缺乏法律的有效规范，调控主体之间职权交叉，责任主体不明确，致使问题出现之后无从追究。此外，应疏通渠道，完善市场主体对宏观调控决策的参与和监督。虽然宏观调控的决策权在中央，但是市场主体对于关乎自己利益的决策依然可以发出自己的声音，一方面可以建言献策，另一方面可以积极监督。完善相关的参与和监督渠道本身就是对政府宏观调控权力的一种制约，对实现宏观调控法律责任也会产生间接的影响。

注释：

[1]徐孟洲.经济法学原理与案例教程(第二版). 北京: 中国人民大学出版社, 2010.320

[2]李昌麒. 经济法学(第二版). 北京: 法律出版社, 2008.149

[3]漆多俊宏观调控法研究政法论坛

[4]张德峰. 宏观调控法律责任研究： [博士学位论文]. 湖南：中南大学, 2007.73

[5]张德峰.宏观调控法律责任研究： [博士学位论文]. 湖南：中南大学, 2007.29

[6]王乃学.宏观调控失效与微观基础建设.北京:经济科学出版社, 2001.83

[7]肖金明.法治政府的指标----以行政许可法制为例.

https://www.360docs.net/doc/2311322674.html,/news/21606/21698/21702/2006/3/li2215920114236002435-0.ht m, 2012-05-20.

[8]李昌麒. 经济法学(第二版). 北京: 法律出版社, 2008.148

[9]杨秋凤. 论宏观调控的法律责任[J]. 鄂州大学学报. 2007(04)

[10]杨秋凤. 论宏观调控的法律责任[J]. 鄂州大学学报. 2007(04)

[11]漆多俊宏观调控法研究政法论坛

[12]漆多俊.宏观调控立法特点及其新发展[J].政治与法律. 2002(03)

[13]卢阳智. 论宏观调控法律责任[J]. 韶关学院学报. 2011(07)

[14]李清华.浅议宏观调控主体的法律责任[J]. 商业经济. 2009(05)

[15]卢阳智.论宏观调控法律责任[J]. 韶关学院学报. 2011(07)

[16]史际春, 邓峰.经济法总论.北京:法律出版社, 1998.198-206

[17]张德峰. 宏观调控法律责任研究： [博士学位论文]. 湖南：中南大学，2007.27

[18]李昌麒. 经济法学(第二版). 北京: 法律出版社, 2008.150

[19]漆多俊.经济法基础理论(第三版).武汉:武汉大学出版社，2000.191

[20]张德峰. 宏观调控法律责任研究： [博士学位论文]. 湖南：中南大学，2007.34-35

[21]张德峰. 宏观调控法律责任研究： [博士学位论文]. 湖南：中南大学，2007.17-23

[22]卢阳智. 论宏观调控法律责任[J]. 韶关学院学报. 2011(07)

[23]张德峰. 宏观调控法律责任研究： [博士学位论文]. 湖南：中南大学，2007.28

[24]张德峰. 宏观调控法律责任研究： [博士学位论文]. 湖南：中南大学，2007.18

[25]邱本. 简论宏观调控法治化[J]. 中国社会科学院报. 2003(08)

[26]戴敏. 宏观调控行为法律责任的认定与归结初探[J]. 湘潭大学学报(哲学社会科学版). 2005(S1)

[27]张德峰. 宏观调控法律责任研究： [博士学位论文]. 湖南：中南大学，2007.37

[28]戴敏. 宏观调控行为法律责任的认定与归结初探[J]. 湘潭大学学报(哲学社会科学

版). 2005(S1)

[29]张德峰. 宏观调控法律责任研究： [博士学位论文]. 湖南：中南大学，2007.36

[30]杨璐源. 宏观调控行为的法律责任探析[J]. 法制与社会. 2008(17)

[31]杨秋凤. 论宏观调控的法律责任[J]. 鄂州大学学报. 2007(04)