农地金融化的法律困境及出路_高圣平

周小川 ：《 建立现代农村金融制度 》 ， 本书编写组 ： 《〈 中共中央关于推进农村改革发展 若干重大问题的决定 〉 辅导读本 》 ， 北京 ： 人民出版社 ，２ ０ ０ ８年，第１ １ ７页。 ② ③ ④ 中国人民银行 、 中国银行监督管理委员会 ：《 关于加快推进农村 金 融 产 品 和 服 务 方 式 创 新的意见 》（ 银发 ［ ］２ 。 ２ ０ ０ ８ ９ ５ 号） 中国人民银行 、 中国银行业监督管理委员会 ：《 关于进一步加强 信 贷 结 构 调 整 促 进 国 民 经济平稳较快发展的指导意见 》（ 银发 ［ ］９ 。 ２ ０ ０ ９ ２ 号） 中国人民银行 、 中国 银 行 业 监 督 管 理 委 员 会 、 中 国 证 券 监 督 管 理 委 员 会 、 中 国 保 险 业 监督管理委员会 ：《 关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》 （ 银发 ⑤ ⑥ ［ ］１ 。 ２ ０ １ ０ ９ ８ 号） 中国银行业监督管理委员会办公厅 ： 《 关于做好 ２ 银 ０ １ ３ 年农村金融服务工作的通知 》 （ 监办 ［ ］５ 。 ２ ０ １ ３ １ 号） 这里将 “ 抵押 ” 与 “ 担 保” 并 列。 但 根 据 现 行 法， “ 抵 押” 是 “ 担 保 ” 的 一 种 形 式， “ 担保 ” 包括 “ 抵押 ” 。 ·１ ４ ９·
一 、 问题的提出
① 农村金融体 “ 农村金融是现代农业经 济 的 核 心 ， 也 是 社 会 经 济 发 展 的 动 力 。 ”
制的创新涉及商业性金融 、 合作性 金 融 和 政 策 性 金 融 “ 三 位 一 体” 的 农 村 金 融 体 系 的建立 ， 其中 ， 商业性金融是市场化趋势下 的 自 然 选 择 ， 随 着 农 业 产 业 化 和 农 村 城 镇化的不断推进 ， 商业性金 融 的 地 位 日 益 重 要 。 ② 长 期 以 来， 我 国 农 村 处 于 严 格 的
① 金融监管部门的政策逐渐向前推进 ， 先是 的各类动产和不动产 ， 都可进行试点 。 ”
“ 探索发展大型农业生产设备 、 林权 、 水域滩涂使用权等抵押贷款 ， 规范发展应收账 款 、 股权 、 仓单 、 存单等权利质押贷款 ” ， 有条件的地方可试行土地经营 ② 然后是 “ 权贷款 ” ， 探索发展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务” ， ③ 再到 “ 丰富 ‘ 三农 ’ 贷款增信 的 有 效 方 式 和 手 段 ” ， 支持在法律关系明确地区探 “ ④ 以及 “
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中国社会科学 ２ ０ １ ４ 年第 ８ 期
何在不改变农地承包关系的前 提 下 ， 尽 可 能 地 发 挥 农 地 的 市 场 价 值？ 十 七 届 三 中 全 会以来的实践给我们带来哪些 经 验 教 训？ 解 决 这 些 问 题 ， 成 为 目 前 农 地 金 融 化 制 国制定法上一直限制农地的金融化 ， 农地被长期排斥于农村金融体系之外 。
参见洪正 、 王万峰 、 周轶海 ：《 道 德 风 险、监 督 结 构 与 农 村 融 资 机 制 设 计— — —兼 论 我 国 农村金融体系改革 》 ，《 金融研究 》２ 边际改革 、 制度 ０ １ ０ 年第 ６ 期 ； 王曙光 、 王丹莉 ： 《 ② ） 》 ，《 财贸经济 》２ 创新与现代农村金融制度构建 （ １ ９ ７ ８—２ ０ ０ ８ ０ ０ ８ 年第 １ ２期。 参见韩俊 、 罗丹 、 程郁 ：《 农村金融现状调查 》 ，《 农村金融研究 》２ ０ ０ ７ 年第 ９ 期 ； 李树 生 、 施慈洪 ：《 论金 融 本 质 与 农 村 金 融 创 新 》 ，《 经 济 与 管 理 研 究 》２ ０ ０ ９ 年 第 １ 期； 洪 正 、 王万峰 、 周轶海 ：《 道德风险 、 监督结构 与 农 村 融 资 机 制 设 计 — — —兼 论 我 国 农 村 金 融体系改革 》 ，《 金融研究 》２ ０ １ ０ 年第 ６ 期 。 ③ ④ ⑤ 参见史跃峰 、 赵黎明 ：《 中国农村金融供给创新的路径选择 ： 基于土地流转视角 》 ，《 中 央财经大学学报 》２ ０ １ ０ 年第 １ １期。 参见高圣平 、 刘萍 ：《 农村金融制度中的信贷担保物 ： 困境与出路 》 ，《 金融研究 》２ ０ ０ ９ 年第 ２ 期 。 在本文中 ， 农地仅指农用地 ， 即 承 包 地 （ 用 途 视 角） 或 土 地 承 包 经 营 权 （ 权 利 视 角） 。 但就文义而言 ， 农地 是 农 村 土 地 的 简 称 ， 在 用 途 上 ， 包 括 农 村 建 设 用 地 （ 宅 基 地、 公 承包地 ） ； 在权利形态 上 ， 包 括 土 地 所 有 权 、 土 地 承 共设施用地等 ） 和农业生产用地 （ 包经营权 、 宅基地使 用 权 、 集 体 建 设 用 地 使 用 权 。 土 地 所 有 权 不 能 转 让 ， 也 就 无 法 金 融化 ， 本文不涉及土地所 有 权 问 题 ； 宅 基 地 使 用 权 和 集 体 建 设 用 地 使 用 权 的 金 融 化 更 为复杂 ， 政策演进和 制 度 创 新 亦 须 更 谨 慎 。 为 使 论 述 相 对 集 中 ， 本 文 仅 以 土 地 承 包 经 营权的金融化为核心而展开 。 ⑥ 参见罗剑朝等 ：《 中国农地金融制度研究 》 ， 北京 ： 中国农业出版社 ，２ ０ ０ ５年，第３页； 曾庆芬 ：《 土地承包经营权流转新趋势下农地金融问题研 究 》 ，北 京：中 国 农 业 出 版 社， ２ ０ １ １年，第１ ６页。 农地抵押 ” 、“ 土地承包经营权抵押 ” 等术语 。 ⑦ 为行文方便 ， 本文同时使用 “ 基于我国农村土地制度创新视角的社会保障问题探析 》 ，《 浙江社会 ⑧ 参见黄祖辉 、 王朋 ：《 科学 》２ 土地承包经营权性质探讨 》 ，《 现代法学 》２ ０ ０ ９ 年第 ２ 期 ； 刘俊 ：《 ０ ０ ７ 年第 ２ 期 。 ·１ ４ ８·
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金融抑制之下 ， ① 以担保贷款为特征的商业性金融在农村举步维艰 。 诸多研究表明 ，
② 担保物能在一定程度上减轻信贷 缺少担保物是造成农村贷款 难 的 重 要 因 素 之 一 ，
市场上信用授受双方的信息不对 称 问 题 ， 从 而 部 分 解 决 商 业 性 金 融 中 的 逆 向 选 择 与 道德风险难题 。 ③ 在我国农村 ， 农 户 拥 有 的 财 产 主 要 有 土 地 承 包 经 营 权 、 房 屋 及 其 占有范围内的宅基地使用权 、 农业生产资 料 和 农 产 品 ， 其 中 ， 土 地 承 包 经 营 权 最 为 重要 。 ④ 以土地承包经营权 金 融 化 为 核 心 的 农 地 ⑤ 金 融 化 也 就 成 为 农 村 金 融 深 化 的 一个路径 。 农地金融是以土地承包经营 权 为 担 保 财 产 而 发 生 的 信 用 授 受 行 为 的 总 称 ， 具 有
经营的信用缺失 、 金融缺失起到重大的补位作用 。 中共中央 、 国务院于 ２ ０ １ ４年１月 关于全 面 深 化 农 村 改 革 加 快 推 进 农 业 现 代 化 的 若 干 意 见 》 （ 以下简称 １ ９ 日印发 《 ， 其中明确 指 出 “ 在 落 实 农 村 土 地 集 体 所 有 权 的 基 础 上，稳 ２ ０ １ ４ 年中央一号文件 ） ， 定农户承包权 、 放活土 地 经 营 权 ， 允 许 承 包 土 地 的 经 营 权 向 金 融 机 构 抵 押 融 资 ” “ 有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法 ， 建立配套的抵押资产处置机制 ， 推动修 订相关法律法规 ” 。 至此 ， 农地金融化的制度构建正式被提到议事日程 。 实施农地金融化 ， 如何解决 农 地 生 产 要 素 功 能 与 社 会 保 障 功 能 之 间 的 冲 突？ 如
⑥ 虽然农地金融化包括了农地抵押 、 农 聚集资金 、 分散风险和配置土地资源的功能 。
地信托 、 农地证券等各种外在表现形式 ， 但农地抵押是农地金融化的核心和基础 ， 农 地信托等其他农地金融产品均在农地抵押的基础上展开和发展 ， 因此 ， 本文以农地抵
⑦ 不 少 学 者 认 为， 农 地 承 载 社 会 保 障 功 能， 一 旦 金 融 押化为核心论述农地 金 融 化 。 ⑧ 基 化 ， 农民就面临丧失承包 地 的 风 险 ， 失 去 基 本 生 活 保 障 ， 进 而 危 及 社 会 稳 定 。
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农地金融化的法律困境及出路
面对信息严重不对称的农村 信 贷 市 场 ， 释 放 农 地 的 财 产 功 能 和 融 资 潜 力 是 农 村 经济发展的客观需要 。 法律上的 禁 止 性 规 定 并 未 扼 制 农 地 金 融 实 践 的 发 展 ， 如 贵 州 湄潭县农地金融改革试验 、 福建 三 明 农 地 抵 押 贷 款 试 点 、 宁 夏 同 心 县 农 地 抵 押 试 验 等地方性的探索都试图消除农 地 金 融 化 的 制 度 障 碍 。 在 政 策 层 面 ， 我 国 一 直 在 探 索 消除农地金融化的制度 障 碍 。 《 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决 定》 （ 以下简称十七届三中全会 《 决 定》 ） 明 确 指 出， 要 “ 扩大农村有效担保物范 。“ 原则上 ， 凡法律没有禁止 、 物品权属清晰 、 风险可控 、 可用于贷款抵押担 保 围”
农地金融化的法律困境及出路
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高 圣 平
摘 要 ： 现行法严格限制农地金融化 ， 阻碍了农村金融的发展 。 客观需要促使 各地开展不同类型的农地金融化的地方探索 ， 为下一步的制度发展提供了可供分析 的样本 。 农地的金融化是农地财产属性的题中之义 ， 无论是否承认农地的社会保障 功能 ， 都不影响农地的金融化 。 在制度重建时应注意到农地抵押的特殊性 。 农地抵 押权人只能是融资机构 ， 不能是自然人和一般企业 ； 农地抵押人抵押土地承包经营 权无须经过发包人同意 ， 也无须有稳定的非农职业或者稳定的收入来源 ； 农地抵押 权的设定以登记为公示方法 ， 且登记是其生效要件 ； 农地抵押权的实现不能以折价 的方式 ， 可以采 取 强 制 管 理 的 方 法 ， 将 相 应 农 地 转 包 或 出 租 ， 并 以 该 收 益 清 偿 债 务 ， 清偿完毕时即归还农地予抵押人 。 关键词 ： 土地承包经营权 农地金融 土地承包经营权抵押 强制管理 作者高圣平 ， 中国 人 民 大 学 民 商 事 法 律 科 学 研 究 中 心 专 职 研 究 员 （ 北京 ） 。 １ ０ ０ ８ ７ ２