论土地整理与土地用途管制在耕地保护中的互补作用

文章编号:100128158(2001)0320015203
论土地整理与土地用途管制
在耕地保护中的互补作用
彭荣胜
(西南农业大学经贸学院,重庆　400716)
摘要:土地整理是现阶段我国增加耕地数量、提高耕地质量的最主要途径;土地用途管制是抑制耕地占用速度,确保耕地质量的最重要手段,两者在耕地的保护中,具有互补作用,缺一不可。

关键词:土地整理;土地用途管制;耕地保护
中图分类号:F301.2 文献标识码:A
耕地的保护,一是保护其数量,二是保护其质量。

前者是基础,没有数量也就谈不上质量;后者是核心,没有现有耕地质量的稳定和提高,就无法满足我国日益增长的人口对粮食的需要。

1　关于量的方面
耕地数量的变化取决于两个因素:一是耕地的占用,二是耕地的补偿;要实现耕地总量的动态平衡,就必须使耕地的补偿量至少能与耕地的占用量相等,在实践中,一方面要努力提高耕地的供给量,另一方面要设法抑制耕地的占用速度。

1.1　土地整理是耕地供给的最主要途径
土地整理是指为促进土地利用实现有序化、合理化和科学化,由粗放型向集约型转变而对土地资源开展的深入加工、改革、调整及整治。

众所周知,耕地供给的最常见办法是开源,但是在我国,宜耕后备资源不足1000万公顷。

且这些宜耕地主要集中在西北干旱、半干旱地区和东北湿润、半湿润地区,易受风蚀、沙化、盐渍化和潜育化影响,开发利用十分困难,依靠大面积荒地开垦来弥补我国现有耕地的损失是不现实的。

另一方面,我国城市土地有3%～5%处于闲置状态,并有40%属于低效利用,按低效利用相当于1 4的闲置地换算,全国城市空闲用地约占15%。

乡村土地利用中普遍存在耕地细碎、村落零散、农田基础设施用地日益荒芜,耕地资源浪费严重。

针对这种情况,如果通过土地整理,进行内部挖潜,则能大大增加土地的有效利用面积。

在实践中,土地整理有以下几种常见模式:
1.1.1　农地整理模式
这种模式主要是结合农田基本建设,重点对农地进行整理。

(1)填沟塘、除田埂、整修渠道等方式外延扩大耕地面积。

田块归并减少沟渠与田间道路占地面积,明渠改暗渠等增加耕地面积。

(2)小流域综合治理。

这种方式主要在山地、丘陵地区实行,山地、丘陵地区耕地零星分散、田坎面积比例大,土地整理的潜力大,对宜农地块,通过平整,集中连片,集约经营,提高单位面积产出率。

(3)农业内部用地结构调整。

近年来,受经济利益的驱使,很多地方在发展园林和养殖业时,占用大量耕地,要逐步通过调整,退林、退园还耕,增加耕地面积。

根据国内外经验,进行农地整理,可以增加耕地5%～10%左右。

1.1.2　村庄整理模式
这种模式是通过村镇规划,进行村庄的搬迁、合并、填实“空心”村等,以扩大耕地及其它农业用地面积:(1)迁村上山适用于自然条件相对较差,耕地数量较少,而过去村庄占地较多的村。

(2)村庄合并。

将比较分散的自然村合并为相对集中的居民点,形成中心村,适用于自然条件比较好、经济水平相对较高的地区。

(3)内调式。

对原有比较集中的村庄,本着调整、挖潜的原则,重新规划,充分利用土地,增加新的住宅或缩减村庄占地,逐步形成新村,有条件的村
第15卷　第3期2001年5月
中　国　土　地　科　学
CH I NA LAND SC IEN CE
V o l.15,N o.3
M ay,　2001　
收稿日期:2000202215
镇,推广多层公寓,充分利用土地和空间资源,不但控制了村镇用地的膨胀,且能在调整中增加耕地。

实践证明,通过这种模式,可增加耕地5%左右。

1.1.3　乡镇企业用地整理模式
20多年来,我国的乡镇企业获得了蓬勃发展,但却存在分布过于分散、占地较多的现象,应当引导乡镇企业向小城镇的工业小区集中,以避免基础设施重复建设,从而达到压缩用地规模的目的。

1.1.4　其它整理模式
包括坟地平整、调整道路建设用地规模等。

1.2　土地用途管制是抑制耕地占用速度的最重要手段
土地用途管制是国家依据土地利用规划作出对土地使用上的限制和对土地用途转变的许可、限制许可或不许可的规定,并通过法律或行政手段实施的强制性措施,土地用途管制是我国人地矛盾尖锐的必然产物,其目标是为了保护耕地与维护生态。

保护耕地目标的实现体现在对不同用地区的具体管制上。

1.2.1　对农业用地区的管制
农业用地区又可分为农业耕地区和农业非耕地区,后者包括园地区、林地区与牧草地区。

仅从保护耕地的角度来看,对农用地的管制应包括以下两个方面:
耕地非农化的管制。

同一块土地,作为提供农产品的职能与为建设项目提供发展基地的职能是不可兼顾的,且建设用地的逆转难度大,所以,要保护耕地,首先必须是抑制耕地非农化过程。

然而,由于社会的发展,部分耕地用于非农建设又有客观必然性,因此,有必要对耕地实行分级保护。

据此,可把耕地分为基本农田和一般农田,后者属于二级保护对象。

基本农田就是依据《基本农田保护条例》划定的基本农田保护区内的耕地,主要是指那些生产条件较好,潜力大,能集中连片、产量较高的耕地、城镇或村镇建设规划区外耕地、交通沿线的耕地和其它按国家规定需要保护的耕地,基本农田是保护的重中之重,任何单位和个人不得擅自改变或占用基本农田保护区,国家重点建设项目选址确实无法避开保护区的,应取得基本农田占用许可,批准占用的,再按占用建设规划区的耕地管制;设立开发区不得占用基本农田保护区;禁止在保护区内建窑、建房、建坟或擅自挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物。

一般农田是指包括规划确定为农业使用的耕地后备资源和其它零星非耕地、坡度大于25°但未列入生态退耕范围的耕地、防洪区内的耕地和其它劣质耕地。

其主要管制内容是:一般农田中的耕地禁止被建设占用,确需占用的,批准转用后修改规划,调整分区,再视为占用建设规划区内的耕地管制;严禁把本区的耕地用于建窑、建房、建坟以及堆放固体废弃物;鼓励实施土地整理,通过对田、水、路、林的综合整治,搞好土地建设,提高土地质量,改造中低产田。

农业内部用地的管制。

在不破坏生态环境的前提下,按照“耕地优先”的原则来安排与调整农业内部用地,能用作耕地的尽量开垦为耕地;备用地不得擅自改变用途,严禁利用耕地发展园林牧业及水产养殖业,要逐步做到林果上山、鱼塘下滩。

1.2.2　对建设用地区的管制
建设用地区包括城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿区和其它建设用地区四个类型。

但不管是哪种类型,都存在规划区与建成区两部分,二者有不同的管制内容。

规划区的主要管制内容:严格确定建设规划区界线和用地数量,确保人均占地或总规模不突破标准;分阶段保护规划区的耕地,确需新增用地的优先供给非耕地或劣质耕地;建设未经批准,耕地及其它农用地不得擅自转用,耕地转用前必须在本区外开发复垦不少于所占耕地面积且符合质量标准的耕地,或交纳相当的耕地造地费。

建成区的主要管制内容:以土地价格作为杠杆,引导与优化产业布局;未经批准,各用地单位不得擅自改变土地用途,严禁土地闲置,鼓励节约用地,并通过对农村居民点及城市旧城区等现有建设用地的改造进行内部挖潜,以增加土地的供应量。

1.2.3　对未利用土地区的管制
禁止任何不符合规划破坏自然生态环境的江河挖土或填土行为,不得擅自围湖造田、侵占江河滩地;鼓励多渠道、多形式开发利用“四荒”土地资源,其中可适宜用作耕地的,应优先开垦为耕地;防洪区外的滩涂、苇地及其它表层有土质的土地作为农业后备土地资源,限制用于非农建设。

2　关于质的方面
2.1　土地整理通过对中低产田的改造提高了耕地
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的质量
土地整理不仅可以直接增加耕地面积,而且还可以大大提高耕地的质量,特别是在我们这样一个中低产田占60%,单产水平尚有22%～34%潜力的国度里,把中低产田改良作为突破口进行土地整理,具有非常重要的意义。

尤其是在那些耕地后备资源匮乏,土地垦殖率已经很高的地区,通过外延扩大耕地面积的潜力较小,重点应是对现有耕地进行内涵挖潜,通过改造中低产田,治理涝洼地,实行集约经营,以增加高产耕地面积,提高土地产出率。

另外,实践表明,通过改善农田基础设施,耕地质量也可得到提高,产量可提高10%～30%;田块规整,面积增大,实行机械化作业,可降低生产成本15%左右。

2.2　土地用途管制通过保护环境保护耕地质量
土地用途管制的另一重要作用就是维护生态。

过去,由于长期缺乏土地利用的有效管制,出现了大量违背因地制宜原则开发利用土地的现象,最常见的是毁林开荒、围湖造田。

据调查,我国平均每年有660多万亩林地被转化为非林地,其中有相当一部分被开垦为耕地,仅四川省(含重庆市)大于25°的耕地有1318.35万亩,占全省耕地面积的9.59%。

这样做的直接结果就是导致了生态的失调,从而导致干旱、洪涝、山崩、滑坡、泥石流等各种自然灾害频发,不仅阻碍了农业的正常生产,更重要的是,造成了耕地质量的下降,影响了农业的可持续发展。

例如,由于严重的水土流失,我国每年耕地的表土流失量约33亿吨,相当于全国耕地每年平均刮去1厘米厚的表土,损失的氮、磷、钾等元素达四千多万吨,使得坡耕地土壤不同程度地具有旱、瘠、粗、酸等低产性状,生产力低下,可见,耕地质量的稳定与提高离不开环境的保护与改善,而环境的保护与改善则需要土地用途管制的实施,其主要措施如下:
2.2.1　对现有林地实行总量控制制度,只可增加,不能减少。

任何单位和个人不得随意占用,确需占用的,经批准后,需交纳林木及附着物补偿费、安置补助费与森林植被恢复费。

对已造成破坏的,依据谁破坏谁赔偿的原则,限期还林;确有困难的,可由林业部门代为还林,费用由毁林单位承担。

2.2.2　严禁非农建设占用及垦殖水土保护林、防风固沙林等防护林用地与优良草场,限制占用一般园林牧地。

2.2.3　严禁开垦25°以上的坡地。

对现有耕地进行清查,原则上,25°以上的要退耕,25°以下的要实行坡改梯,逐步达到水土保持标准。

不得随意围湖造田、侵占江河滩地,对己过度围垦的田地,要区分不同情况,逐步平垸清障、退田还湖。

3　土地整理与土地用途管制从不同的角度来保护耕地的量与质,二者相辅相成,缺一不可
3.1　只有土地整理,没有土地用途管制不行
3.1.1　在现阶段,由于经济的快速发展和人口的增长,又由于短期利益和局部利益驱动力的强烈作用,如果没有土地用途管制对耕地占用速度的抑制作用,土地整理出的耕地补给量必定会小于耕地的占用量,“耕地总量动态平衡”这个战略目标也就无法实现。

3.1.2　没有土地用途管制,土地整理就会缺乏动力。

从某种意义上讲,正是因为有了土地用途管制,有了对耕地“占一补一”的硬性要求,各级政府才被迫拿出人力、物力、财力进行土地整理,以补充耕地的损失量。

3.1.3　土地整理出的耕地能否被真正作为耕地使用同样也离不开土地的用途管制
3.2　只有土地用途管制,没有土地整理也不行
3.2.1　土地用途管制措施无论有多严格,但社会要发展,一定量的耕地被占用总是不可避免的,没有土地整理,也就没有相应数量耕地的补给,耕地总量动态平衡同样也不能够实现。

3.2.2　土地用途管制主要是通过维护生态来稳定耕地质量,而土地整理则能通过内部挖潜提高耕地质量,从我国的现实情况看,只有耕地质的稳定,而没有其质的提高是无法保证日益增长的人口对粮食的需求的。

参考文献
[1]　叶公强.融管制与管理之中[N].中国土地报,19982022
07
[2]　宗仁.论规划修编后的土地用途控制[J].中国土地科
学,1998,(4)
(本文编辑　谢观正)
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　第3期 彭荣胜:论土地整理与土地用途管制在耕地保护中的互补作用 。