对黄河流域水土保持规划修编的认识与思考

新⼀轮的流域规划修编⼯作已经开展⼀年多。

笔者通过⼀年多的⽂件学习和资料分析，对本次规划修编，特别是流域⽔⼟保持规划修编进⾏了研究和探讨，认识到本次规划修编⾯临的新情况和新挑战，确定了新的⽬标，提出了新的思路和新的举措。

本⽂着重论述了黄河流域⽔⼟保持规划修编⾯临的新情况和新挑战，以便为规划修编⼯作提供借鉴。

流域规划新要求
⾃上⼀轮流域综合规划修编实施以来的近20年，我国经济社会发⽣了巨⼤变化，黄河流域的⽔资源状况和⼯程设施条件也发⽣了重⼤变化，黄河流域治理与开发⾯临许多新情况、新挑战，要求流域治理与开发要有新⽬标、新思路、新举措。

鉴于此，回良⽟副总理和⽔利部副部长矫勇对本次规划修编⼯作做了重要批⽰。

黄委主任李国英指出：新⼀轮规划⼀定要突破传统的⽔利⼯程规划的思维模式，突出地明晰“两条线”。

⼀条是对经济社会发展系统的研究；另⼀条是对河流⾃⾝需求的研究。

在这“两条线”的系统研究基础上，规划期望达到两个⽬标，⼀是实现经济社会的可持续发展，⼆是实现维持黄河健康⽣命。

根据国家和有关部委的要求，规划修编⼯作组初步确定黄河流域⽔⼟保持规划修编⼯作的指导思想是：以邓⼩平理论
和“三个代表”重要思想为指导，深⼊贯彻落实科学发展观，积极践⾏可持续发展治⽔新思路和维持黄河健康⽣命的治黄新理念。

初步确定黄河流域⽔⼟保持规划的近期⽬标（2006～2020年）是：重点地区治理取得突破性进展，黄河流域⽔⼟流失治理⼤见成效，减少⼊黄泥沙达到6亿吨每年；⽔⼟保持预防监督管理体系基本健全，⽔⼟保持法规体系进⼀步完善，建⽴起⽔⼟流失监测和评价体系，新增⼈为⽔⼟流失⾯积得到基本控制，⽣态环境恶化的趋势得到遏制；实现⽔⼟资源合理利⽤，区域经济持续稳定发展，⼈居环境质量显著提⾼，初步实现⽣产发展、⽣活富裕、⽣态⽂明，全⾯建成⼩康社会。

远期⽬标（2021～2030年）是：在近期开展治理的基础上，完成黄河流域⽔⼟流失的初步治理，重点地区治理不断巩固提⾼，减少⼊黄泥沙达到7亿吨每年，基本实现维持黄河健康⽣命的终极⽬标；⽔⼟保持预防监督法规体系和执法体系⽐较完善，⽔⼟保持⽣态环境建设监测络形成良性运转，实现⽣态⽂明，新增⼈为⽔⼟流失得到全⾯遏制，区域⽣态环境实现良性循环，⼈与⾃然关系全⾯协调，农村⼈民⽣活富裕，达到或接近全国平均⽔平。

经济社会新情况
1.区域经济实⼒显著提⾼
到2005年初，西部⼤开发实施五年中央财政投⼊近万亿元，其中中央财政性建设资⾦在西部地区累计投⼊4600亿元，中央财政转移⽀付和专项补助资⾦累计安排5000多亿元。

五年来，西部地区交通、⽔利、能源、通信等重⼤基础设施建设取得了实质性进展。

新开⼯建设60项重点⼯程，投资总规模约8500亿元；新增公路通车⾥程9.1万公⾥，新建铁路铺轨4066.5公⾥；西电东送⼯程累计开⼯项⽬总装机容量3600多万千⽡，输变电线路13300多公⾥。

西部地区国民经济发展逐年加快，从2000年到2003年，GDP增长分别为8.5％、8.8％、10.0％、11.3％，与全国各地GDP年均增长速度的相对差距明显缩⼩。

在第五届中国西部百强县（市）中，黄河流域占17个县（市）。

其中⽔⼟流失重点治理区的内蒙古准格尔旗居第三位。

2.农村经济发⽣重⼤变化
西部地区在中央⼀系列关于解决“三农”问题的政策引导和措施⽀持下，使农（牧）民由⾃给⾃⾜的⼩农经济⽣产⽅式转变成市场经济的⽣产⽅式，⼤量农民为“卖”⽽从事农业⽣产，农村产业结构发⽣显著变化。

1997年，西部地区农村⼈均占有粮⾷336千克，⼈均收⼊1000多元左右。

2005年，西部地区农村⼈均占有粮⾷362千克，⼈均纯收⼊2400多元。

对照2003年编制的《黄⼟⾼原地区⽔⼟保持淤地坝规划》数据，2003～2005年，西部地区农村产业结构发⽣了明显变化。

其中农业的⽐例下降，其余各产业的⽐例均有不同程度的上升。

3.农村劳动⼒⼤量转移
随着改⾰开放的持续深⼊和区域经济的不断发展，黄河流域，特别是黄河中游黄⼟⾼原地区的农村劳动⼒⼤量转移。

统计数据显⽰，黄河流域2005年有农村劳动⼒4500万个，转移劳动⼒近900万个，转移数量超过20％。

其中青海、⼭西、宁夏、⽢肃等省（区）转移⽐例超过30％。

农村劳动⼒的⼤量转移，⼀⽅⾯减少了⽔⼟保持治理的劳动⼒；另⼀⽅⾯，减轻了⼟地的压⼒，使农村⼟地的利⽤负荷降低，从⽽在⼀定程度上减轻了⽔⼟流失。

针对区域经济实⼒的变化、农村经济发展、产业结构调整和农村劳动⼒⼤量转移的形势，规划修编⼯作组注重了基本农⽥的修建和经济林的规划；提出了重视机械化施⼯、专业化治理和注重利⽤⼤⾃然的⾃我恢复能⼒规划⽣态修复措施；强调了责任到村、到农户的承包管护和运⾏管理，以保障治理措施的完好，治理效益的可持续发挥。

⽔⼟保持新挑战来源：考试⼤ 1.⾸次全流域的⽔⼟保持规划
历，由于黄河（龙⽺峡以上）源头区⽣态环境问题较⼩、黄河下游⼭东的⼤汶河等⽀流⾯积较⼩，⽽黄河中游黄⼟⾼原地区的⽔⼟流失⼗分严重，是造成黄河下游河道淤积抬⾼的危害所在，所以以往的黄河流域规划中的⽔⼟保持部分或⽔⼟保持专项规划范围全部为黄河中游黄⼟⾼原地区，掌握的主要是黄河中游黄⼟⾼原地区的情况和资料，缺乏对全流域⽔⼟流失和⽔⼟保持状况的把握以及对全流域经济社会现状的了解。

国家经济社会的发展和新时期黄河治理开发新理念的要求，决定了本次⽔⼟保持规划修编范围为全黄河流域，包括黄河源头区、黄河中游黄⼟⾼原区和黄河下游区。

新⼀轮的黄河流域规划修编⼯作⾸次涉及全流域的⽔⼟保持规划修编，在资料收集、现状分析、规划论证、措施布局等⽅⾯均提出了新的挑战：需要划分上中下游的⽔⼟流失类型区，确定全流域的⽔⼟流失⾯积，区分上中下游各省（区）的⽔⼟流失⾯积，核实现状治理⾯积，分析不同区域的⽔⼟流失⽣态问题，收集经济社会发展资料，合理确定不同地区和不同时段的治理规模，科学设计治理措施的总体布局等。

2.需要确定全流域的⽔⼟流失⾯积，并区分出黄河源区的⽔⼟流失⾯积
我国最新的⽔⼟流失数据是2000年的遥感成果，但该成果仅区分出以省（区）为单位的⽔⼟流失⾯积，没有按流域区分出⽔⼟流失⾯积，⽽且为了衡量和计算治理⽔⼟流失的进度与成效，还需要⼀个“本底”⽔⼟流失⾯积。

经过分析论证，结合本次规划修编的任务要求，确定以1990年的全国遥感监测成果为主，⽔⼟流失总⾯积为46.50万平⽅公⾥，其中⽔蚀⾯积34.71万平⽅公⾥，风蚀⾯积11.79万平⽅公⾥。

为了突出河源区治理，需要区分出龙⽺峡以上13万平⽅公⾥的⽔⼟流失⾯积。

由于1990年的全国遥感监测资料没有明确划分出河源区的⽔⼟流失⾯积，经过分析论证和技术咨询，确定采取⼀定的技术措施，参考20世纪90年代的龙⽺峡⼊库泥沙，参照1998年黄委系统遥感监测资料成果，从1990年的全国遥感监测成果中划分出河源区的⽔⼟流失⾯积，并分摊到相应
省份。

3.需要确定⽔⼟保持现状减沙量
现在采⽤的⽔⼟保持减沙3亿吨是20世纪90年代的数据。

截⾄2005年黄河流域已经治理了21.5万平⽅公⾥的⽔⼟流失⾯积，⽐20世纪90年代增加了６。

5万平⽅公⾥（其中包括封禁治理1.3万平⽅公⾥）。

因此“3亿吨”已经不能正确反映现状（21世纪初）的⽔⼟保持减沙效果，需要重新分析论证。

根据黄河年输沙量的变化，规划修编⼯作组收集有关各⽅的研究成果和历年公布的⽔⼟保持减沙数据，经过综合分析，提出了新的治理减沙数据。

经黄委科技委专家会议咨询，初步确定⽔⼟保持现状减沙效果为3.5亿～4.5亿吨。

4.⾸次涉及巩固提⾼治理
⽣态环境治理的治理措施和治理效果具有明显的区域特征和时代特点。

不同的区域因其⾃然条件不同，各种措施的保存率也不同：在⼟壤侵蚀严重的地区，沟道中的淤地坝很快就淤满失效；在暴⾬多发区，沟道⼯程和坡⾯措施经常发⽣⽔毁；在降⽔量较少的地区，植物措施的成活率和保存率较低……
治理⽔⼟流失是⼈类经济活动的组成部分，因此⽔⼟保持具有明显的时代特征。

在以粮为纲的时代，⼤修基本农⽥，为了⽣产粮⾷；在市场经济时代，⼤种经济林果，获取现⾦收⼊。

同时经济社会的发展，也促使治理措施的“巩固提⾼”与“升级换代”：20世纪70年代以前，社会财⼒和治理能⼒有限，治理措施多为标准较低的⼩型淤地坝、产量较低的窄条梯⽥、经济效益较低的传统树草……
随着国家财⼒的增加，治理⽣态环境的能⼒⼤⼤提⾼；区域经济的发展和农村产业结构调整，对治理措施的标准和治理效益提出了新的、更⾼的要求。

特别是把初步治理⾯积的持续、增加对缺损措施的修补完善和对⽼旧措施的巩固提⾼提到了规划的议事⽇程。

需要对已经治理过的、但质量不⾼、效益较低的窄条梯⽥、稀疏草地、疏林地、病险淤地坝等开展巩固提⾼治理：对窄条梯⽥进⾏扩宽修建，对稀疏林草地进⾏补植补播，对病险淤地坝进⾏除险加固。

5.需要区分⽔蚀与风蚀，重视风蚀区的治理规划
在黄河中游黄⼟⾼原地区，⽔⼒侵蚀、风⼒侵蚀等是该地区⽔⼟流失的主要侵蚀类型，且⼤量的风蚀⾯积仍然存在，继续向黄河及其⽀流输沙。

因此，下⼀步在加强对⽔蚀类型的⽔⼟流失进⾏治理的同时，还要重视风蚀类型的⽔⼟流失治理。

针对11.79万平⽅公⾥的风⼒侵蚀⽔⼟流失类型，本次规划根据其⾃然条件和治理成本，区分出易治理⾯积和不易治理⾯积。

其中⽑乌素沙漠和库布齐沙漠⽔分条件较好的半流动沙丘与平缓的风沙滩地为易治理⾯积；集中的流动沙丘，特别是位于库布齐沙漠中西部的年降⽔量较少、地下⽔位较深的⼤⾯积流动沙丘为不易治理⾯积。

对于易治理的风蚀区，可采取⽣态修复和植树种草的⽣物防治措施进⾏治理，对于其中的*露沙地采取⼈⼯栽植机械沙障进⾏防风固沙。

新⼀轮的规划修编是在社会需求和流域的状况等均与以往有了巨⼤变化的新形势下开展的。

深刻领会国家对流域规划修编的要求，深⼊分析区域经济社会状况，认真研究流域⽔⼟流失的变化，正确把握流域⽔⼟保持规划的主脉，是完成好本次规划修编任务的基础。

基于此，规划修编⼯作组将继续扎实⼯作，完成好本次规划修编任务，为今后⼀段时期的黄河流域⽔⼟保持治理提供合理可⾏的技术依据。