国家林业和草原局关于《自然保护区生态旅游监管办法（征求意见稿）》公开征求意见的公告

国家林业和草原局关于《自然保护区生态旅游监管办法（征求意见稿）》公开征求意见的公告
文章属性
•【公布机关】国家林业和草原局,国家林业和草原局,国家林业和草原局
•【公布日期】2021.08.26
•【分类】征求意见稿
正文
国家林业和草原局关于《自然保护区生态旅游监管办法
（征求意见稿）》
公开征求意见的公告
为了加强自然保护区生态旅游监管，经过前期调研和征求意见，国家林业和草原局自然保护地管理司研究起草了《自然保护区生态旅游监管办法（征求意见稿）》，现向社会公开征求意见。

请于2021年9月15日前，将宝贵意见、建议反馈我们。

感谢您的参与和支持！
通讯地址：北京市东城区和平里东街18号国家林业和草原局自然保护地管理司
传真：************
邮箱：***********************
附件1：《自然保护区生态旅游监管办法（征求意见稿）》
附件2：《自然保护区生态旅游监管办法（征求意见稿）》起草说明
国家林业和草原局自然保护地管理司
2021年8月26日附件1
自然保护区生态旅游监管办法
（征求意见稿）
第一条为了加强自然保护区生态旅游监管，维护自然生态系统、野生动植物、自然遗迹等安全，根据《中华人民共和国自然保护区条例》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等，制定本办法。

第二条本办法所称生态旅游监管，是指对自然保护区内开展的参观、旅游及其相关的经营、建设等旅游活动的监督管理。

第三条各级林业和草原主管部门应当将自然保护区旅游活动纳入自然保护地监督管理的重要事项。

第四条国家林业和草原局负责全国自然保护区的生态旅游监管工作，重点监管国家级自然保护区和社会关注度高的地方级自然保护区的旅游活动。

县级以上地方林业和草原主管部门负责本行政区域内自然保护区的生态旅游监管工作。

自然保护区管理机构负责本保护区旅游活动的日常监管。

第五条自然保护区的实验区可以开展旅游活动，核心区、缓冲区严禁开展旅游活动。

第六条自然保护区开展旅游活动，应当遵循保护优先、科学规划、有限利用、严格监管、绿色发展的原则。

第七条自然保护区确需开展旅游活动的，应当在自然保护区总体规划中明确可以开展旅游的区域和旅游的线路，合理安排旅游项目和相关设施，科学测算环境容量，提出保护管理措施。

自然保护区管理机构应当依据自然保护区总体规划和自然保护区管理目标，编制旅游活动方案，按照方案组织、开展旅游活动并加强管理。

第八条自然保护区管理机构应当规范、有序组织旅游活动，严禁超环境容量接待游客。

鼓励采取门票网上预约、限时分流等措施，科学、有效疏导游客。

第九条自然保护区内严禁开展破坏生态环境、影响或者干扰保护对象和科学实验活动的旅游活动。

鼓励立足于自然保护区的自然环境和自然资源特色，开展与保护方向一致的旅游活动。

第十条自然保护区管理机构应当加强对自然保护区内旅游相关设施建设的管理，设施建设必须符合自然保护区总体规划要求，依法依规办理相关审批手续。

未取得相关审批手续或者审批手续不全的，严禁开工建设。

第十一条自然保护区管理机构应当制定安全保障措施和预警救护方案，维护游客安全。

自然保护区应当在危险地段设置防护设施和警示标识，严禁任何单位、个人进入不具备安全条件的区域和线路开展旅游活动。

第十二条在自然保护区内开展旅游活动，禁止下列行为：
（一）开发房地产，建设私人会所、高尔夫球场；
（二）违规采集或者出售动植物、古生物化石、岩石及其制品；
（三）破坏或者污损自然遗迹和景观、景物；
（四）擅自改变科研等特定设施的用途，用于旅游经营；
（五）开展与当地文化相冲突的旅游项目；
（六）未经处理直接排放生活污水和超标准的废水、废气，乱倒垃圾、废渣、废物及其他污染物；
（七）在非指定的吸烟区吸烟和在非指定区域野外用火、焚烧香蜡纸烛、燃放烟花爆竹；
（八）超越划定的区域和线路开展旅游活动，或者在非指定区域进行影视拍摄、演艺演出、节庆文娱等活动；
（九）《自然保护区条例》及其他法律、法规、规章禁止的活动，以及自然保护区管理机构明令禁止的其他活动。

第十三条自然保护区管理机构应当在组织、开展旅游活动中加强自然科普和生态教育，培育生态文化和生态道德，增强公众生态文明意识。

第十四条自然保护区的旅游设施建设应当与周边自然环境相协调，鼓励采用绿色环保型材料。

鼓励在自然保护区内使用低碳、节能的交通工具。

第十五条自然保护区管理机构应当加强日常监督管理，对旅游活动中存在的违法违规行为和不符合本办法规定的行为，应当立即制止，依法依规进行处罚或者将问题线索及时移送有处罚权的机关。

第十六条县级以上林业和草原主管部门在自然保护区生态旅游监管中发现自然保护区管理机构疏于履行管理职责或者违反本办法规定的，依法依规追究责任或者移送其他有权机关处理。

第十七条任何单位和个人都有权对自然保护区旅游活动中存在的违法违规活动以及对自然保护区造成不利影响的行为进行举报。

第十八条省、自治区、直辖市林业和草原主管部门可以结合本行政区域的具体情况制定本省（自治区、直辖市）自然保护区生态旅游监管办法。

第十九条本办法自印发之日起施行。

附件2
《自然保护区生态旅游监管办法》（征求意见稿）起草说明
一、必要性
（一）规范自然保护区旅游活动的需要。

《自然保护区条例》规定，实验区可以进入从事参观考察、旅游等活动，同时要求自然保护区管理机构在不影响自然保护区的自然环境和自然资源的前提下组织开展参观、旅游等活动，并要求自然保护区管理机构加强管理。

近年来，伴随人民美好生活需要的日益广泛，资源独特、生态良好、环境质朴的自然保护区成为更多公众旅游休闲的首选之地，旅游活动在自然保护区管理中的重要性持续增强。

同时，由于缺乏对自然保护区旅游活动的监督管理制度，近年来因旅游活动引发的大量违法违规问题被列入中央环保督察、“绿盾”行动的重点督办问题台账，或者成为社会高度关注的热点。

为确保自然保护区内旅游活动的规范开展，需要出台相应的制度并加强监管。

（二）加强自然保护区旅游活动事中、事后监管的需要。

2010年以来，“进入林业部门管理的国家级自然保护区从事教学实习、参观考察、拍摄影片、登山等活动审批”“在林业系统国家级自然保护区实验区开展生态旅游方案审批”行政审批事项相继被下放和取消，亟待建立对自然保护区旅游活动的事中、事后监管制度。

对自然保护区旅游活动实施有效的事中、事后监管，需要出台相应的制度并严格执行。

二、起草过程
2015年，原保护司开始组织起草《在林业部门管理的自然保护区开展生态旅游监督管理办法》，经多次研究、修改和完善。

2018年机构改革后，原农业、国土、海洋等部门管理的自然保护区交由新组建的国家林业和草原局统一管理，仅对林业部门管理的自然保护区生态旅游进行监管已经不适应形势需要。

经进一步研究、修改，形成《自然保护区生态旅游监管办法》（初稿），于2021年3月15日发送局内各司局、单位和省级林草部门征求意见。

共收到35个单位提出的110条修改意见，经认真梳理、分析和研究，部分意见因超出适用范围拟在制定《自然保护地法》和修改《自然保护区条例》时给予考虑，其余多数意见均予以采纳。

在此基础上，修改形成《自然保护区生态旅游监管办法》（征求意见稿）。

三、主要内容
《自然保护区生态旅游监管办法》（征求意见稿）共十九条，主要对五方面的内容做出规定：
一是规定了生态旅游监管是对自然保护区内开展的参观、旅游及其相关的经营、建设等旅游活动的监督管理。

《自然保护区条例》中没有生态旅游的相关规定，仅规定了实验区可以组织开展参观、旅游等活动。

2006年原国家林业局依据《自然保护区条例》设立了“在林业系统国家级自然保护区实验区开展生态旅游方案审批”的行政许可事项，实践中开展旅游的自然保护区并非真正意义的生态旅游，而是多种类型的旅游活动、设施建设等。

为与《自然保护区条例》中的规定有效衔接，本办法第二条将监管范围界定为自然保护区内开展的旅游活动及其配套设施建设、旅游经营等。

二是规定将自然保护区旅游活动纳入自然保护地监督管理的重要事项。

自然保护区旅游活动监管是自然保护地监督管理的重要组成，是“绿盾”、中央环保督察
的重点督察内容，有必要纳入自然保护地监督管理的整体工作之中。

本办法第三条要求将自然保护区旅游活动纳入自然保护地监督管理的重要事项，并在第四条明确林草部门负责自然保护区的生态旅游监管工作，从而与同时制定的《自然保护地监督管理办法》全面对接。

三是规定自然保护区旅游活动应当严格依据总体规划。

总体规划是自然保护区建设和发展的指导性文件和重要依据，本办法突出了自然保护区总体规划的法律效力和严肃性，第七条规定自然保护区确需开展旅游活动的应当在总体规划中予以明确的旅游区域、旅游线路、旅游项目及相关设施、环境容量等内容，第十条规定旅游设施建设必须符合总体规划，不符合规划的旅游设施应当拆除、迁出或者改造。

四是规定自然保护区管理机构负责旅游活动日常监管以及监管的具体内容。

依据《自然保护区条例》第二十二条有关自然保护区管理机构组织开展参观、旅游活动的职责规定，以及第二十九条有关自然保护区管理机构应当加强对参观、旅游活动管理的规定，本办法第四条明确自然保护区管理机构负责本保护区旅游活动的日常监管，并在第七条、第八条、第十条、第十一条、第十五条对自然保护区管理机构编制旅游活动方案、执行环境容量、管理旅游设施建设、制定安全保障措施、制止旅游活动违法违规行为等提出具体要求，强化可操作性。

五是规定自然保护区内开展旅游活动的10项禁止性行为。

为增强自然保护区旅游活动监管的针对性，在各地实践的基础上，为加强生态保护，第十二条明确列出了自然保护区内旅游活动的10项禁止性行为，包括开发房地产和建设高尔夫球场、违规采集或出售古生物化石、破坏可污损景观景物、擅自改变科学等特定设施用途用于旅游经营、在非指定区域进行影视拍摄或演艺演出等。