141周望连接理论与经验：政策扩散理论与中国的“政策试验”

连接理论与经验：政策扩散理论与中国的“政策试验”
周望
【摘要】要全方位提升中国政策科学的研究品质，必须在研究中有意识地将当代公共政策过程理论与中国政策过程实践更加有效地“连接”起来。

作为政策过程理论发展中的新兴范式，政策扩散理论是当前政策科学研究中“最为引人注目的领域之一”。

西方学者有关于政策扩散的研究成果主要集中于扩散的动因、扩散路径的特点与模式等。

政策扩散理论可以为对中国独具特色的“政策试验”实践进行学理性阐释提供一个适宜的分析框架和理论视角，而中国基于“政策试验”的政策扩散过程有其自身特点，它呈现出一个“吸纳—辐射”的运行轨迹。

通过对中国以试验为内核的政策扩散现象进行长期扎实的研究，将有助于扩展政策扩散研究的理论版图，甚至还可能重新定义和建构整个政策扩散理论体系。

【关键词】政策扩散；政策试验；试点；“吸纳—辐射”
一、问题的提出
近年来有关于中国公共政策过程的研究十分热烈，理论和实践方面的成果都极为丰富。

但受到学科建制较晚等因素的影响，相关研究在多个方面还存在一些不足。

其中较为明显的一点就是多数中国政策过程的研究文献存在着与当代公共政策过程理论相隔离的情况：它们或是一味强调中国政策过程的独特性和复杂性，或是简单套用西方理论来对中国的政策过程现实进行较为生硬的分析，而都较少去仔细思考中国的政策过程实践与当代政策过程理论体系到底在哪些关键因素上存在着联系和差别。

理论与现实的脱节使得中国政策科学研究难以与国际学术界形成有效对话，进而无法在国际政策科学讲坛上真正占有一席之地。

中国公共政策过程的研究既要能够回应“中国问题”，立足于探求中国公共政策过程的真实世界，加强对本土政策实践问题的学术关怀；同时也要具备“国际视野”，主动地从国际政策科学界已有的理论积累中吸取养分，尤其是注重观察中国的特殊性能否对当代理论进行修正，从而将基于中国经验的本土化理论纳入到当代公共政策过程理论体系之中。

通过在研究中有意识地将当代公共政策过程理论与中国政策过程实践有效“连接”起来，在中国众多独具特色的政策实践基础上建构起具有中国风格、中国气派的公共政策本土性理论，并对当代公共政策过程理论产生影响和贡献，将其发展成为能够包容西方、中国以及其他非西方国家在内的一个全新理论体系，而不仅仅是西方的理论。

1这既是为牢牢抓住中国公共政策学研究领域中特殊命题和阵地的现实需要，亦是提升对完善国际政策科学理论体系的学术贡献力的能动性作为。

正是基于这一认识，笔者尝试着将政策扩散理论引入到对“政策试验”这一中国特殊政策现象的分析过程中，并根据中国经验对该理论做出适当调适，初步性地提出一个反映中国这方面政策现实的分析框架，从而为中国政策科学理论体系的整体生成做出局部性努力。

二、政策扩散理论的基本内容
政策扩散通常是指创新型政策的扩散，即一项或一组公共政策创新方案从发源地向其他区域扩散的过程。

国际政策科学界通常将政策扩散定义为一项创新通过某种渠道随着时间流逝在一个社会系统的成员之间被沟通的过程。

2具体而言，它指的是某种创新从其发明和创造的发源地传输到创新的最终使用者或者采纳者的过程。

3相应地，有关于政策扩散的研究
1朱旭峰：《中国政策过程：国家、政府与社会》，《公共行政评论》2010年第4期。

2Everett M. Rogers, Diffusion of Innovations, New Y ork: The Free Press, 1983, p.5.
3Anelissa Lucas, “Public Policy Diffusion Research: Integrating Analytic Paradigms”, Science Communication 4, 1983.
关注的就是这一过程中促进或阻碍扩散的各种影响因素、扩散的动因与类型、扩散路径的特点与模式等。

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政策扩散研究肇始于20世纪60年代后期的美国，当时研究者们开始关注新政策如何从一个州传递到另一个州的现象，并将其称之为政策扩散，进而把它作为一种遍及整个联邦系统的政策采纳和扩散传播的解释手段。

在1969年，密歇根大学的沃克（Jack L. Walker）开始关注各种创新型政策如何在各州之间的扩散。

他采用历史事件分析法，对从政策原始创新者到后来跟进者之间的时间维度进行了分析。

5在这之后，有关于政策扩散尤其是创新型政策的扩散的研究逐渐成为当前政策科学中“最为引人注目的领域之一”。

6（一）政策扩散产生的原因
政策扩散研究首先需要回答的一个问题是，创新型政策在各个州政府之间扩散的这一现象为什么会发生？通过对政策扩散实践进行长时期的经验观察和量化分析，研究者们总结出3个最基本的因素，即学习、竞争和公众压力。

首先，各州之间在政策制定方面存在着学习效应。

每个州在面对公共问题时都会努力探寻其他州是否有应对类似问题的经验。

如果存在着且已被证明为是有效的政策方案，那么只要不与本州的其他政策有根本性的冲突，一个州就可以通过模仿性学习、借鉴别的州的现成政策以降低创新成本。

其次，各州尤其是邻近州之间存在着绩效竞争。

为了竞争各种有限的资源，尤其是为了提升治理绩效，每个州都在自觉或不自觉地与其他州进行着竞争，都在试图赢得优势、努力避免劣势。

于是，当有一个州因某项新政策的实施而获得额外的绩效收益时，其他州很快就会跟进。

第三，政策制定者能感受到辖区内公众要求改革和创新的压力。

当其他州采纳了某项创新性政策，尤其是当邻近州采纳了该类政策并增进了社会福祉时，辖区内的公民就会为此给决策者施加采取相同或类似政策的压力。

（二）政策扩散的过程
作为一种政策过程理论，有关于公共政策扩散的具体过程的分析和探讨无疑是政策扩散研究中的关键内容。

在早期的研究中，格雷（Virginia Gray）借鉴其他学科对创新扩散的研究，提出了政策扩散过程的一个经验模型，他发现在一项创新型政策扩散的初期，政策采纳的发生相对不频繁，而随着各种因素的影响，在此之后采纳的比例会急剧上升。

7布朗（Lawrence A. Brown）和考克斯（Kevin R. Cox）则将创新型政策扩散的过程总结为三条规律：即时间维度上呈现出S形曲线，在空间维度上表现为“邻近效应”，以及在区域内出现“领导者—追随者”的层级效应。

8卢卡斯（Anelissa Lucas）从阶段论的视角出发，进一步将政策扩散过程划分为政策再发明、政策发展、政策试点、政策的调节修改与政策的融合等5个阶段，同时他还指出这5个阶段并非是线性的，其间可能存在着跨越。

9另外，在有关于影响政策扩散过程的具体因素方面，米特洛姆（Michael Mintrom）等人先后分析了政策倡导者和政策网络对于政策扩散过程的作用机理。

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进入20世纪90年代，贝瑞夫妇（Frances S. Berry and William D. Berry）的一系4Adam J. Newmark, “An Integrated Approach to Policy Transfer and Diffusion”, Review of Policy Research, V ol. 19, No. 2, 2002.
5Jack L. Walker, “The Diffusion of Innovations Among the American States”, American Political Science Review, V ol.63, 1969.
6Jean-Robert,Tyran and Rupert,S. “The Diffusion of Policy Innovations: an Experimental Investigation”, Journal
of Evolutionary Economic, No.15, 2005.
7V irginia Gray, “Innovation in the States: A Diffusion Study”, American Political Science Review, V ol. 67, 1973.
8Lawrence A. Brown and Kevin R. Cox, “Empirical Regularities in the Diffusion of Innovation”, Annals of the Association of American Geographers, V ol. 61, 1971.
9Anelissa Lucas, “Public Policy Diffusion Research: Integrating Analytic Paradigms”, Science Communication 4, 1983.
10Michael Mintrom, “Policy Entrepreneurs and the Diffusion of Innovation”, American Journal of Political Science, V ol. 41, 1997. Michael Mintrom and S. V ergari, “Policy Networks and Innovation Diffusion: the Case of State Education Reform”, The Journal of Politics, V ol. 60, 1998.
列研究为政策扩散理论的深入发展提供了新的指南。

首先，他们最早采用事件历史分析法，将政策创新中的内在因素和邻近效应整合为一个模型。

其次，他们通过对州政府层面的大量实际案例的全面分析，为政策创新模型提供了强有力的实证支持。

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经过长期的努力，研究者们已构建出反映政策扩散过程的4种基本模型：全国互动模型（The National Interaction Model）、区域扩散模型（The Regional Diffusion Model）、领导—跟进模型（Leader-Laggard Model）、垂直影响模型（Vertical Influence Models）。

12目前它们已成为解释政策扩散过程乃至整个政策扩散研究领域中最为基础的4类分析框架。

1.全国互动模型（The National Interaction Model）
“全国互动模型”假设在州政府官员之间存在一个全国性政策沟通网络，通过这个网络，已经采纳新政策方案的州政府官员能够与尚未实施这一新政策方案的州政府官员就相关政策问题实现自由互动与交流。

在这一前提性假设的基础上，该模型进一步推断认为未实施该新政策的州政府官员与已采纳者的每一次接触都能够给前者提供政策采纳的额外激励。

由此，“全国互动模型”指出，一个州采纳新的政策项目的概率与它的官员和已采纳该政策项目的州的官员之间的互动次数成正比关系。

2.区域扩散模型（The Regional Diffusion Model）
“区域扩散模型”假设各个州主要受到地理位置上与之相邻的州政府的影响。

这一模型又可细分为邻近模型和固定区域模型。

前者假定各州主要受到那些与之有着共同边界的州政府的影响；后者则假定一个国家分成若干个区域，而各个州政府倾向于与同一区域的州政府开展政策竞争。

尽管邻近模型和固定区域模型在强调相邻州之间政策学习或竞争的意义上是相似的，但是这两种模型在发生影响的具体途径上存在着一些差异：前者假设每个州都有独一无二的参照系作为公共部门创新的提示，而后者则假设同一区域内的州政府之间有着相同的影响途径。

3.领导—跟进模型（Leader-Laggard Model）
“领导—跟进模型”假设个别的州在一项政策采纳方面是先行者，而其他州则争相效仿这些领导者，加以跟进。

许多研究者进一步指出，这种领导与跟进的关系模式是区域性的，即各个州主要受到来自他们所在地区中一个或者更多先进州的指引，当区域内有成员率先采纳新政策时，会大大增加其他成员采纳同一政策项目的可能性。

由此可见，这一模型强调的是各州之间通过相互的学习来进行效仿，而不是迫于公众压力或彼此之间的竞争。

4.垂直影响模型（Vertical Influence Model）
“垂直影响模型”认为各州并非是效法其他州的政策（作为水平扩散过程的一部分），而是服从联邦政府的政策安排。

“垂直影响模型”与“领导—跟进模型”有相类似的地方，联邦政府的角色类似于区域内的政策采纳先行者，各个州政府再随之跟进。

两者之间的区别在于：各个州政府在新政策方面对于先行者的跟进式学习是一个具有主动选择权的过程，而面对来自联邦政府的命令式安排却必须服从。

当然，联邦政府也会提供一些激励机制，尤其是在财政方面。

显而易见的是，在联邦政府的垂直影响下，新的政策项目在州政府中扩散的速度比前述3种模型中的任何一种都要快。

总的来说，政策扩散理论着重于关注政策知识扩散过程中时间的S型路径、空间的聚集型、政策内容的“共性”以及在不同制度结构下表现出的“个性”。

在研究方法上，它强调通过案例研究来得出具有普遍性的结论，更多关注的是政策知识扩散的形式、路径等。

作为公共政策理论发展中的新兴范式，政策扩散理论已成为当前政策科学研究中的重要领域。

随着研究者们的不断努力，政策扩散的理论体系正在逐步走向完善，其理论解释力越
11Frances S. Berry and William D.Berry, “State Lottery Adoptions as Policy Innovations: An Event History Analysis”, American Political Science Review, V ol. 84, 1990.
12Frances Stokes Berry, Sizing Up State Policy Innovation Research, Policy Studies Journal, V ol.22, 1994.
来越强。

虽然目前有关于政策扩散的研究文献主要是基于美国的政策生态，但是其理论价值无疑已经超出了地域范围上的限制。

政策扩散的理论框架完全能够在其他国家和地区中的多种体制下得到广泛的应用。

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三、基于“政策试验”的中国政策扩散实践
中国的政策过程中存在着丰富的政策扩散实践。

中国经济社会的制度变迁是渐进性和累积性的，绝大多数创新型政策来源于各个地方的不断探索，而制度更替的主要路径则是将来自地方的政策选项进行渐次推广。

通过运用把局部性政策方案进行逐步推广、使其扩散到更大乃至全国范围内的改革策略，使得经济社会转型可以在一个既保持可控性又富于创造性的过程中循序渐进地向前推进。

因此，在某种程度上可以说，中国改革开放的整个历程就是地方不断进行政策创新以及将其中成功的创新型政策不断在全国范围内进行推广、扩散的一个过程。

“政策试验”，是中国改革开放过程中最为典型和普遍的一种政策扩散形式。

“政策试验”是中国政策过程中所特有的一种政策测试与创新机制，具体而言是指通过在一定时间段和一定范围内进行局部性的政策探索与实施活动，并将其逐步推广到更大范围内的实践过程。

“政策试验”自新中国成立伊始就一直存在，并在改革开放之后得到了广泛运用。

经过长期的总结和积淀，目前“政策试验”的基本类型主要确定在3个方面：“立法试验”（包含有“试行”或“暂行”字样的法律法规）、“试验区”（诸如特区、新区、开发开放区、专门性试验区以及综合改革配套试验区）和“试点”（各种类型的改革试点项目）等。

中国所推行的任何一项较为重大的政策，几乎都要经过试验阶段，它集中表现了中国政策过程的慎重性特点。

14自改革开放以来，在中国一系列关键性政策的施行过程中，进行“政策试验”基本已成为必经阶段，几乎达到了“每改必试”。

基于“政策试验”的政策扩散实践，使得转型中国的多数制度变迁过程显著地体现为一个从局部到全局、由点到面的“试验—推广”轨迹，也即一项新的公共政策往往是从一个地方开始，然后不断地向更大区域乃至全国范围内扩散。

在“政策试验”中，首先是选择一两个(或者更多)地方作为实施某项政策的“试点”，如果取得成功，就会对来自“试点”地区的政策效果进行评估和总结，之后这项政策再被更多的地方政府加以运用，如果继续取得成功，就会在更大的范围进行推广，直到成为全国通行的政策。

通过“政策试验”，政策制定者既可以把某项新政策布置在一些选取出来的“点”先行实施，根据在这些“点”所获得的各种反馈和经验进行进一步的完善，然后才“由点到面”，以全国性正式制度的形式加以推广；也可以直接赋予某些“点”以先行先试的“政策试验权限”，使其能充分地探索和创设新政策和新制度，而后再将这些创新型政策方案的应用范围扩展到更广的领域。

作为在中国政策过程乃至中国改革开放进程中出现频率最高的词汇之一，以各种“试点”为代表的“政策试验”已经深深根植于中国经济社会转型的过程中，在中国各个层级、各个地区的政府部门与企事业单位分布着大量各式各样的政策试验项目。

中国政策过程中作为惯例而存在的“先行先试→典型示范→以点促面→逐步推广”这一经典模式就是由“政策试验”中发展起来的，它已经基本成为了中国绝大多数的新政策在得到正式而全面地实施之前所必须要经历的固定程式。

有鉴于“政策试验”工作的普遍性和重要性，中国政府自改革开放初期就设立了负责此项任务的相关机构，并延续至今。

例如成立于1982年的国家经济体制改革委员会，其就被赋予了四项任务：理论创新、设计总体方案、协调各方利益、组织“试点”。

随后国家经济体制改革委员会在1988年单独设置了综合规划和试点司，以专门负责对中央各个部门和地方经济改革试点工作进行指导和协调。

其后的国家发展与改革委员会在2003年成立后，其内设机构经济体制综合改革司的主要职责之一也包括有组织指导专项经济体制
13Paul A. Sabatier, ed., Theories of the Policy Process (2nd edition). Boulder, CO: Westview Press, 2007, p.11.
14朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社，2008年，第151页。

改革试点和改革试验区工作，同时还沿袭惯例设立了一个专项部门——改革试点指导处。

四、政策扩散理论与“政策试验”：启示与调适
（一）政策扩散理论对于研究“政策试验”的启示
作为一种极具实用性的认识论和方法论工具，“政策试验”在中国多个方面改革实践中的普遍应用是不争的事实。

然而，相对于“政策试验”所被运用的广泛性而言，基于这一主题的学术研究却未及时跟进。

在有关于这种政策试验方法是如何形成的、如何起作用的等问题上，迄今为止一直缺乏明确的规范性梳理和学理性解释。

中国丰富而独特的政策试验实践与理论研究的匮乏之间形成了明显反差。

目前，有关于“政策试验”的研究还处于起步阶段，对它进行系统性、规范性研究的成果还比较少，尤其是在研究方法和理论深度方面还有待改进。

已有的研究积累主要集中于从经验总结和心得体会的角度来看待“政策试验”，就事论事的情况比较常见，社会科学研究本身所要求的规范性、严谨性、逻辑性不够突出。

在中国的政策试验实践“是什么”（概念内涵、运转过程）和“为什么”（内在逻辑、外在变量）这些基本问题上，学界仍未得出受到广泛认同的答案。

虽然近年来部分研究者已经注意并尝试从理论探索和拓展方面来对“政策试验”进行分析。

但总的来说，这些研究成果还是更偏重于“程序”（procedure）研究，而非严格意义上的讨论因果逻辑的“过程”（process）研究。

研究者们纷纷对“政策试验”予以高度肯定，然而多数研究只能够进展到一般性的总结和归纳，较少探讨其中的规律性、因果机制等，缺乏足够的理论深度。

特别是能够从众多的改革试验实践中抽象出“政策试验”一般规律的研究还较为少见。

诚然，对于“政策试验”在中国政策过程特别是改革过程中的积极效应，再怎么论述都不为过，但关键的问题并不在于一味强调“政策试验”的重要性，而是厘清以试验为基础的制度变迁与改革实践的内在机制究竟是怎样的。

否则，研究就会一直徘徊在就事论事的层次，难以从对现实过程的事实描述上升到一般性理论的高度。

政策扩散理论可以为对中国独具特色的“政策试验”实践进行学理性阐释提供一个适宜的分析框架和理论视角，尤其是能够有助于分析政策试验成果的推广过程及其相应的影响变量。

“政策试验”的过程一般包括两个阶段，即“典型示范”和“由点到面”，顺利完成这两者才能构成一项完整的“政策试验”，其中后者才是开展“政策试验”的出发点所在。

显然，进行“政策试验”的目的不在于试验本身，关键是要将从试验中得来的成果应用到更大乃至全国性的范围内。

因此，完全可以将政策扩散理论运用于有关政策试验成果推广过程的研究中，来描述与解析影响政策试验成果扩散的各种要素、扩散过程的运行机制与制约因素、创新型政策扩散的内在动因和规律等。

当然，在运用过程中根据中国的政策生态对这一理论进行适当的修正亦是必不可少的。

（二）“政策试验”对政策扩散理论的调适
中国“政策试验”实践中以“试验—推广”为基本特征的政策扩散过程，不同于政策扩散理论里面的全国互动模型、区域扩散模型、领导—跟进模型、垂直影响模型这4种基本类型中的任何一个。

现有的政策扩散理论体系基本上是以美国联邦制结构下的政策扩散实践为实践蓝本，研究对象比较单一，长期以来都是政策方案在州与州之间的水平扩散现象。

中国对于政策试验成果的推广则要复杂得多，它并非单纯的“水平扩散”抑或“垂直扩散”，而是呈现为一个在多层级间互动的立体化网络：即水平扩散过程中会受到政府层级结构的垂直性影响。

因此，要对中国基于“政策试验”的政策扩散过程进行理论建构，还需要引入一个新的变量——政府间纵向关系。

在“政策试验”中，政府间纵向关系是影响试验成果扩散过程的一个基础性因素，整个扩散过程中的多个方面都要受到政府间纵向关系的结构性约束和动态影响。

在具体选择可以扩散的政策方案、合理安排扩散的范围以及速度等方面，不同层级政府之间的互动对此有着显著的影响力。

进一步而言，政府间纵向关系对于政策试验成果扩散过程的影响，使得这一
过程体现为一个“吸纳—辐射”的发展轨迹：各地方通过试验所形成的政策选项，首先需要被自下而上地“吸纳”进入政策议程，并经过相应的整合后，再自上而下地被逐渐“辐射”到更大的应用范围中（见图1）。

具体说来，“吸纳—辐射”式的政策扩散过程具体可分为如下两个阶段：
上级A
辐射
吸
纳
图1 “吸纳—辐射”的政策扩散过程
下级B 下级B1 下级B2 下级B3
第一个阶段是上级政府对下级政府政策试验成果的“吸纳”。

在政策试验成果的推广过程中，上级政府发挥着“把关者”和“仲裁者”的角色。

通常而言，形成于下级政府局部性试验中的政策方案在被应用到更大范围之前，首先必须获得上级政府的认可。

这些新的政策选项只有被上级政府所“吸纳”，并进行相应的整合和调适，才能获得进一步扩散的“许可”。

虽然现实中也经常存在着某一政策方案从“试点”所在地向其他地区“自发”扩散的情况，但这也只是上级政府的一种暂时的“默许”行为，在必要的时候其完全有能力干预这一扩散进程，或是中止或是加快推动。

第二个阶段是将吸纳并经重新整合后的政策方案进行“辐射”式的推广。

对于来自局部试验的新的政策选项，通常不会一蹴而就地全面铺开，而是采用“辐射”式的方法来推行，从上自下地对旧有政策进行逐步替换和更新。

通过这一方式，上级政府可以灵活掌握扩散的范围大小、进度安排等，从而使得新政策的整个推广过程具有“可控性”。

尤其是上级政府能够在扩散过程中一直密切关注新政策施行的实际效果，进而反复地吸纳和整合产生于政策推广过程中的经验得失，对原有方案进行不断修正和调整，评估政策实施的效果以适时调节扩散的速度和广度，甚至还可以中止推广过程。

因此，整个“吸纳—辐射”的政策扩散过程并未完全遵循线性的发展轨迹，在其间还存在着复杂的往复循环和互动。

（三）进一步的探讨
在国外政策扩散理论及其研究视角的启示下，本研究提出了一个分析中国基于“政策试验”的政策扩散现象的初步性理论框架。

作为一个发展的动态性框架，它还需要根据政策试验实践所产生的各种变化不断加以完善。

现实中政策试验成果的推广过程远比这复杂。

比如，上级政府对下级政府的政策试验成果是否具备推广性的评估是很多样化的，这使得它时而限制扩散、时而默认扩散、时而积极推动扩散；在对政策试验成果进行“吸纳”或“辐射”的具体方式上，既有自下而上或自上而下逐级递进的，也有跨层级跳跃式进展的。

对这些因素及其相互关系进行深入剖析，完全有可能开发出更多的分析框架和理论模型。

这进一步告诉我们，通过对中国以试验为内核的政策扩散现象进行长期、扎实的研究，不但能够极大地扩展政策扩散研究的理论版图，甚至对重新定义和建构整个政策扩散理论体系也将会起到实质性的作用。

基金项目：本文为国家社科基金特别委托项目《行政管理体制改革和机构编制管理的理论和实践问题研究》(项目编号:10@ZH003)的阶段性成果。