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中国的民营资本进入银行业：难在何处？1
徐建炜（北京师范大学经济与工商管理学院）
改革开放以来，民营经济的发展始终是中国经济增长的重要源泉。

然而，中国的金融业——主要是银行业仍然维系着国有资本为绝对主导的状态，民营化改革停滞不前。

与此同时，以国有资本为主导的中国银行体系的融资效率底下，迫使大量的中小企业转向处在非正规渠道融通资金。

那么，民营资本进入银行业的“困难”，究竟出在何处呢？
从中央的精神来看，无论是2005年的“非公36条”还是2010年的“新36条”，都是鼓励金融业对民营资本开放的；从具体的法律法规来看，《商业银行法》虽然对新成立银行的注册资本、从业人员资历、申请材料等都有详细规定，但也并非高不可攀。

可见，进入的“困难”之所在，并非明处，而是暗处。

《银行业监督管理法》中，有这样一句话：“未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动”。

正是这句“未经许可…不得…“的规定，在法律上名正言顺的阻止了民营资本进入银行业。

2000年，上海久先公司向人民银行上海分行申请设立“中国侨汇银行”，人行上海分行以“上海银行竞争已经十分充分”的书面理由，拒绝了久先公司的申请。

可是，如何得知“上海银行竞争已经十分充分”？“为什么银行竞争充分以后就不能批准新银行设立”？人行都没有给出详细的论证或者说明。

事实上，规定对于银行业监管部门批准或者不批准设立银行的理由是否恰当，并没有没有太多说明，只是说，银行监管机构在拒绝批准设立银行的申请时，应出具书面理由。

于是，便有了这种过于简单的批复。

不过，如此也正表明了监管部门的真实态度：不管民间呼声有多高，政府是不愿意民营资本过多的参与银行业。

在市场化不断深入的当代中国社会，中国政府为何会形成如此保守的态度？
如果翻开中国的金融改革历史，就会发现，政府对民营资本进入银行业心存怀疑，也并非完全没有道理。

在上世纪80年代的很长一段时间内，中国政府对于民营资本进入银行业实际是相当宽松的，城市信用社、农村信用社、钱庄、合作基金会等机构如雨后春笋一般迅速发展。

可是好景不长，这些机构在短短的几年内，就爆出许多问题，最终不得不以政府整顿收场。

当时所得出的教训就是，民营金融机构难以监管，容易引起社会经济动荡。

自此以后，政府开始逐渐以行政手段将遗留的金融机构纳入国有框架，最终形成如今的国有垄断格局。

台湾银行业民营化的失败案例，或许也在某种程度上刺激了监管者的神经，让他们更加坚定不移的强化准入限制。

与中国大陆类似，台湾在1987年以前只存在公营银行和基层银行，1987年9月，台湾确定了商业银行开放政策，随后完成了银行法的修正，公布了商业银行的设定标准，同时受理民营银行的设立申请，允许民营银行以公营银行私有化和新成立银行两种方式进入银行业。

截止1992年，前后共设立16家民营银行，其数量超过公营银行。

但是，民营化的效果却是非常负面的，不仅银行业的整体利润率出现递减，不良贷款率也在增加。

民营银行的经济绩效并没有优于公营银行，还远低于外资银行。

许多观察者认定，台湾银行的民营化改革，是一个“失败的案例”。

1感谢中国社会科学院世经政所和杭州市人民银行为作者调研提供的帮助。

国内金融历史的混乱，再加上台湾经验的影响，监管者对于放开民营资本进入银行业所表现出的小心翼翼也就非常自然。

但是，一刀切的将民营资本挡在正规金融体系之外，真的就能解决问题吗？
答案显然是否定的。

银行之所以存在，是因为市场的融资需求存在；只要存在国有银行无法满足的融资需求，民营资本就会在利益的驱动之下主动承担银行功能，民营银行就有了生存的土壤。

现实也是如此。

即便是体制内空间不允许民营银行的存在，民间借贷、地下钱庄、合会也以各种形式普遍存在，甚至某种程度得到地方政府的默许。

许多难以在银行获取贷款的机构和个人，也正是依靠着这些体制外的民间金融机构进行资金融通。

根据中央财经大学2006年出版的《中国地下金融调查》报告，地下融资的规模大约占到正规融资规模的三分之一。

如此巨大的规模被割裂在监管体系之外，显然不是在解决问题，而是在放纵问题。

一方面，脱离监管之外的民间金融处在真空状态，不受约束，才是潜在的金融风险来源；另一方面，央行以信贷为手段的宏观调控措施的效力大打折扣，当央行收紧信贷之时，民间金融就变得异常活跃，很大程度抵消了央行的操作。

由此可见，完全拒绝民营资本加入正规金融体系，问题不少，并非长远之计。

事实上，也正是考虑到这些问题，中国的监管部门在近些年已经开始有意识的放开民营资本参与银行业活动。

2006年底，银监会允许开设村镇银行，民营资本参股银行机构实际已经没有限制，唯一的门槛是不能取得超过50%的控股权。

2008年，银监会决定开设“只贷不存”的小额贷款公司，几乎对所有的社会资本开放。

因现在的限制，其实仅仅存在于民营资本控股银行业这一个关键环节。

那么，民营资本控股银行业，真的会增加银行业整体风险吗？其实也未尽然。

在城市信用社改造的过程中，浙江省曾经通过改制保留了几家纯粹的民营银行，包括浙商银行、台州商业银行、稠州银行和泰隆银行。

从近些年的实践来看，这些银行的经营绩效非常不错。

它们创造出一套独特的中小企业贷款模式，通过主动上门、存贷结合、担保优先等一系列措施，取得了可观的收益。

现在，就连招商银行、民生银行等股份制商业银行，甚至四大国有商业银行，都开始有意识的学习借鉴他们的经营模式，可谓相当成功。

这足以说明，只要制度配套完善，民营资本不仅不会增加风险，还会成为现有银行体系的重要补充，说不定还能成为化解中小企业贷款难的“杀手锏”。

当然，话分两头。

有利自然是好，风险也不能忽视。

为什么银行业民营化在上世纪80年代的大陆和台湾都爆发出现严重的问题呢？在笔者看来，这些问题并不是出在民营化本身，而是与民营化有关的配套没有做好。

在中国大陆，利率、汇率都被严格管制，银行业经营的信号机制本身就是扭曲的，此时放开准入，无非是放宽了资本投机的范围，不出问题才是怪事。

此外，银行业是“有进无退”的行业，民营资本难免会有“好坏政府兜底”的想法，滋生了道德风险问题，反而不利于其成长。

在台湾，许多专家都将民营化的失败原因指向一点，就是关联企业贷款问题。

台湾在放开银行业准入之时，设立了较高的准入门槛。

为了达到监管当局所设立的高标准，民营银行的发起人不得不求助于大企业，造成了银行业与大企业之间的微妙关系。

大企业财团往往过度运用金融杠杆，一旦经营上出现财务危机，就会对整个银行业产生负面影响。

所以，台湾银行业的民营化失败，很大程度是对关联贷款的监管不力所致。

所以，放宽民营资本进入银行业，中国的监管部门至少应该做好三件事情：（1）利率和汇率的市场化，以提供民营银行正确的价格信号；（2）建立完善的中小企业监管机制，避免潜在的关联贷款；（3）完善退出机制，及时清除经营不善的银行机构。

如果不能做好这几点，草率地放开民营资本进入银行业，曾经的问题恐怕会重现。

相反，如果能够做好这几点，放宽民营资本进入银行业，其风险应当是很小的，普遍存在的中小企业贷款难问题也能得以缓解。

总结而言，“疏”而非“堵”，是解决民营资本进入银行业的关键之道。